新型城鎮(zhèn)化須盤活民資活水
2014-01-03 09:14 來源：南方日報 說兩句 分享到：
新型城鎮(zhèn)化無論怎么“新”，總還是繞不開錢從何來的問題。不管是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展經(jīng)濟，還是進城農(nóng)民融入城市所面臨的就業(yè)、社保、住房等問題，都需要大量資金的支持。據(jù)國開行預(yù)測，2020年前，新型城鎮(zhèn)化至少需要50萬億元新投資以滿足新增城市居民的需求。
在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中，這些資金需求往往依賴財政投入。當財政不足以覆蓋時，政府往往通過賣地或舉債來解決，而還債又得依靠土地出讓收入，從而陷入了惡性循環(huán)。審計署最新報告預(yù)警了全國99個市級、195個縣級、3465個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)風(fēng)險；而地方政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)的比率已占到債務(wù)余額的37.23%。
新型城鎮(zhèn)化勢必要拋棄“投資靠土地財政，融資靠貸款舉債”的老路。十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議因此特別要求建立多元可持續(xù)的資金保障機制，創(chuàng)新城市建設(shè)投融資機制，特別是要鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施的投資運營。
在山西靈石、襄垣、武鄉(xiāng)三縣以及運城鹽湖區(qū)，2013年誕生了幾只城鎮(zhèn)化建設(shè)基金。僅2013年1—9月，4縣區(qū)基金首期認購規(guī)模就達到28億元，并完成土地收儲、棚戶區(qū)改造、農(nóng)村合作社、廣場開發(fā)等10余個項目約4.7億元的首期投資。在蘇州木瀆，依托股份合作社做大做強集體經(jīng)濟，不僅讓原村民有分紅，社區(qū)的基礎(chǔ)建設(shè)往往也是村集體自行解決。來自民間自發(fā)的力量，又為解決新型城鎮(zhèn)化錢的問題，提供了一種新的思路。
取經(jīng)
江蘇木瀆：股份合作社挑起城鎮(zhèn)化大梁
一過元旦，江蘇蘇州市吳中區(qū)木瀆鎮(zhèn)香溪社區(qū)的不少人就開始翹首企盼了。每年春節(jié)前，社區(qū)里原金星村村民都能得到一筆2000元的福利分紅。
原金星村村民之所以能夠參加分紅，是由于他們還有著另外一個身份—金星村股份合作社的股民。這源于10多年前的一次改革。
原金星村所在的古鎮(zhèn)木瀆，是乾隆皇帝下江南六次到過的地方，歷來是富庶之地。木瀆鎮(zhèn)隸屬蘇州吳中區(qū)，距離蘇州市中心僅約10公里。隨著蘇州城鎮(zhèn)化的興起，金星村的土地和種地的人越來越少。原來村里的1000多畝地到2000年前后，僅剩下200多畝。
為了解決失地農(nóng)民的出路問題，2001年，木瀆鎮(zhèn)金星村將村里的集體資產(chǎn)進行了仔細核算后，組建了江蘇省第一個股份合作社。
10多年過去了，香溪社區(qū)原黨支部書記徐金根仍然清楚記得那次村資產(chǎn)核算。他回憶，當時村里有一些村集體企業(yè)，比如銅材廠等。當時核算的結(jié)果是，截至2001年5月31日，金星村集體凈資產(chǎn)總額為4295.44萬元，其中實物性凈資產(chǎn)為2643.05萬元，占61.53%；村辦公商業(yè)用地使用權(quán)折價1652.39萬元，占38.47%。
金星村將評估出的4200多萬元凈資產(chǎn)折股量化給村民，其中8%為集體股，92%為個人分配股。根據(jù)章程，全村400名村民每人享受1股基本股，每股凈資產(chǎn)值8.36萬元。股份量化到戶（人）后，每戶發(fā)給股權(quán)證，今后不隨人口增減而變動。股權(quán)暫不得繼承、轉(zhuǎn)讓，不得買賣、抵押，不得退股提現(xiàn)。股份合作社的收益，來源于資產(chǎn)發(fā)包、出租、轉(zhuǎn)讓的增值部分和其他相關(guān)經(jīng)營性收入。2001年下半年，合作社每股紅利收益為413元，2002年度每股紅利收益為900元，此后一直增加到如今的2000元。
2003年，江蘇取消農(nóng)村戶口和城市居民戶口的區(qū)別，金星村與山塘、塔影、香溪三個村合并為香溪社區(qū)，常住人口達到7800人。原金星村的村民變成居民后，生活方式發(fā)生了翻天覆地的變化。原本分散在自然村落的村民集中住到統(tǒng)一的住宅區(qū)，環(huán)境變美了，生活方便了，然而開銷卻越來越大。
為了進一步拓寬農(nóng)民的增收渠道，2005年11月，原金星村又發(fā)動了村民現(xiàn)金入股，組建了富民置業(yè)股份合作社，主要進行物業(yè)投資。像廠房出租等風(fēng)險較小、回報穩(wěn)定的領(lǐng)域更是合作社投資的重點。
按照章程，富民置業(yè)股份合作社成人每人可入一股，小孩算半股，每股封頂2萬元。因此除了每年春節(jié)前的每人2000元的福利分紅，村集體還會在每年8月18日進行富民置業(yè)股份合作社的投資分紅。
如今8年過去了，富民置業(yè)股份合作社的資產(chǎn)越做越大，村集體凈資產(chǎn)也從2001年的4200多萬元，一路攀升到2013年的2.8億，股民的投資分紅也越來越多。徐金根介紹，2012年的物業(yè)投資分紅每股是6800元，2013年達到了8800元�！凹由�2000元的福利分紅，相當于每個人可以分到10800元！”
實際上，通過做強做大股份合作社，不僅使原村集體經(jīng)濟保值增值，更讓原村民獲得分紅以解決基本的生活來源問題。在推動城鎮(zhèn)化中，這些股份合作社也起到了意想不到的作用。
徐金根說，集體股每年的收益除了滾動用于投資經(jīng)營外，還承擔(dān)了社區(qū)公共事業(yè)的支出，“比如舊村改造，通煤氣等公共設(shè)施的建設(shè)，原來都依靠政府給錢，現(xiàn)在我們自己就可以解決。”
更加明顯的是合作社所進行的物業(yè)投資。僅香溪社區(qū)目前就已建有超過8萬平方米的工業(yè)用房和1.5萬平方米的商業(yè)用房。而在木瀆，不僅是原金星村，木瀆10個社區(qū)都有合作社。而由于在從村集體轉(zhuǎn)向社區(qū)的過程中，往往采取的是“并村不并經(jīng)濟”的方式，因此幾乎每個社區(qū)都有多個合作社。如木瀆鎮(zhèn)集體經(jīng)濟體量最大的天平社區(qū)，就擁有3個資產(chǎn)合作社和3個物業(yè)合作社，總資產(chǎn)達到了9.6億。到2013年，天平社區(qū)擁有三產(chǎn)用房17萬平方米，甚至還形成了南金橋天平工業(yè)區(qū)、天靈工業(yè)區(qū)、新華工業(yè)區(qū)3個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，此外目前還有10萬平方米左右的三產(chǎn)用房在建，預(yù)計今年可投入使用。
這些巨量的物業(yè)對于當?shù)爻薪痈黝惍a(chǎn)業(yè)，促進經(jīng)濟發(fā)展，起到了非常重要的作用。由于木瀆當?shù)乜砷_發(fā)空間有限，這些股份合作社還積極向外拓展，跨地區(qū)投資物業(yè)，對周邊經(jīng)濟的發(fā)展也起到帶動作用。以天平社區(qū)為例，黨支部書記孫偉介紹，僅社區(qū)居民就辦起了數(shù)百家私營企業(yè)。也正因為如此，走在木瀆，總讓人覺得有些“恍惚”：一會是原汁原味的江南古鎮(zhèn)古村，一會是繁華的“商業(yè)帝國”和“產(chǎn)業(yè)基地”，延續(xù)了木瀆“聚寶盆”的美譽。
不僅是社區(qū)一級的股份合作社，木瀆鎮(zhèn)也組建了全鎮(zhèn)拆遷集中安置入股的鎮(zhèn)惠民合作總社。合作總社不僅與部分社區(qū)合作社聯(lián)合開發(fā)三產(chǎn)項目，更成立了惠民置業(yè)股份公司，在當?shù)剞D(zhuǎn)戶農(nóng)民安置房的建設(shè)中，扮演了重要角色。
木瀆鎮(zhèn)常務(wù)副鎮(zhèn)長許峰介紹，依托這些股份合作社，木瀆鎮(zhèn)的電子商務(wù)、精密機械、汽車配件、節(jié)能環(huán)保、旅游商貿(mào)等支柱產(chǎn)業(yè)風(fēng)生水起，并已基本融入了蘇州中心城區(qū)。而主要從事鎮(zhèn)級集體資產(chǎn)和惠民合作總社運作管理的木瀆集團預(yù)計2016年凈利潤可超過5個億，3年內(nèi)可使鎮(zhèn)級財政基本擺脫對土地的依賴。
山西靈石：私募基金盤活“休眠”民間資金
與木瀆這種民間自發(fā)的力量相比，在距離蘇州1000多公里的山西省靈石縣，則采取了一種政府帶動民間資本的方式來解決城鎮(zhèn)化的資金問題—成立私募基金，這也是國內(nèi)首次試點城鎮(zhèn)化私募基金。
靈石縣之所以將目光投向民間資本，源于靈石的煩惱。靈石城鎮(zhèn)化水平不高，新型城鎮(zhèn)化面臨著巨大的資金需求。靈石縣縣長劉旋算過一筆賬：靈石縣2012年財政總收入36.7億元，一般預(yù)算收入13.8億多元，但城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、新產(chǎn)業(yè)鏈打造、村莊搬遷等資金需求，按照縣里發(fā)展規(guī)劃，最近幾年起碼要投40億—50億元。即便把13億財政預(yù)算都用上了，仍然有很大的缺口。
不過其實靈石是“守著金山難發(fā)展”。靈石是典型的資源縣。全縣含煤面積860平方公里，占全縣總面積的71.3%，地質(zhì)儲量為91億噸，尤為突出的是含灰份在10%以下，含硫1%以下的優(yōu)質(zhì)主焦煤達12億噸。巨大的煤炭資源“養(yǎng)”出了許多腰纏萬貫的煤老板。而在山西全省煤礦兼并整合重組后，不少民間資本退出了煤炭行業(yè)，百多億的資金基本處于“休眠”狀態(tài)。
劉旋十分苦惱：全縣存款余額有200多億元，貸款只有不到30%，但怎樣才能激活這個寶庫？
山西證監(jiān)局局長孫才仁出了個主意：成立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金�！翱h域經(jīng)濟融資難，根本是缺資本金。以混合私募基金的形式，政府出資10%作為種子，做劣后保障，吸引社會資本組成投資基金，能使政府資金放大10倍杠桿�！�
靈石縣是山西省循環(huán)經(jīng)濟、擴權(quán)強縣和金融創(chuàng)新試點縣，也是省級綜改試點縣之一。而山西省委書記袁純清、省長李小鵬等省領(lǐng)導(dǎo)也多次表示支持城鎮(zhèn)化建設(shè)基金試點。2013年4月14日，山西靈石的城鎮(zhèn)化建設(shè)基金揭牌成立，還有襄垣、武鄉(xiāng)兩個縣的基金也同時掛牌。三個縣的基金共募集社會資金25億元，先期到位50%左右。首批城鎮(zhèn)化建設(shè)基金也吸引了銀行、擔(dān)保、信托和券商等一大批金融機構(gòu)跟進，他們與城鎮(zhèn)化基金組成擔(dān)保聯(lián)盟和金融服務(wù)團。
有別于傳統(tǒng)地方融資平臺資金來源于財政，投資由財政主導(dǎo)，掛牌的三只城鎮(zhèn)化基金完全按照市場化的方式投資城鎮(zhèn)化。三只基金的GP管理人均是山西典石股權(quán)投資管理有限公司，LP投資人90%以上來自以煤老板為代表的山西民間資金，僅有10%的資金來自于財政資金和政府平臺公司的投資。
正因為此，基金如何使用不再由政府說了算。孫才仁介紹，政府派代表參加投委會，在投資決策和風(fēng)險控制上有一定的話語權(quán)。但基金是市場化運作，政府雖有推薦項目的權(quán)利，最終投與不投卻由基金自行決定。政府代表只有一票，拍不了板。據(jù)了解，靈石基金投資保障房建設(shè)、低熱值煤發(fā)電以及土地收儲等項目，總投資額達2.8億元。這些投資都是由出資人共同拍板決定的。
除了基金市場化的運作方式，既然作為私募基金，讓投資人賺到錢才是基金可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。靈石基金對投資項目做了“肥瘦搭配”的處理，將見效快的“好項目”和投入大、回報周期較長的“不好的項目”組成項目包，統(tǒng)一投資配置。試點縣政府在基金公司協(xié)助下對項目進行完善提升，形成切實可行的投融資“項目包”，與基金和“金融服務(wù)團”對接。這樣使基金對出資人有統(tǒng)一的預(yù)期回報。而政府引導(dǎo)資金充當劣后保障也讓出資人寬心不少。根據(jù)約定，基金一旦達不到經(jīng)營預(yù)期，劣后資金就要用來分配，以保障投資者收益。
“三只基金目前在運行的有十幾個項目，重點突出城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等項目，這種模式會繼續(xù)在省內(nèi)推廣復(fù)制，很快就會有其他地方的新試點出爐�！弊鳛樯轿魇∪怀擎�(zhèn)化私募基金的主要推動者，山西省證監(jiān)局相關(guān)負責(zé)人告訴南方日報記者。據(jù)了解，以襄垣縣為例，今年可通過基金投資帶動銀行貸款、金融租賃、公司債等投資近33億元。
落地
粵多方引導(dǎo)社會資金進入城鎮(zhèn)化
很多人想到廣東都覺得“不差錢”。不過“最富的地方在廣東，最窮的地方也在廣東”，區(qū)域發(fā)展的不平衡也導(dǎo)致廣東人均財力在全國各省市中排名靠后。第一財政大省同樣面臨著新型城鎮(zhèn)化資金捉襟見肘的尷尬。
實際上，在新型城鎮(zhèn)化投融資方面，廣東已經(jīng)開展了一系列創(chuàng)新。為了解決新型城鎮(zhèn)化資金效益的最大化，廣東借力中央大型金融機構(gòu)，在省級層面搭建新型城鎮(zhèn)化投融資平臺。其中，廣東政府與國家開發(fā)銀行廣東省分行、農(nóng)業(yè)銀行(601288,股吧)廣東省分行分別簽訂城鎮(zhèn)化投融資框架協(xié)議。重點為我省新型城鎮(zhèn)化提供貸款、投資、債券、租賃、證券相結(jié)合的綜合金融服務(wù)，在2013—2017年重點支持我省城市基礎(chǔ)設(shè)施、綜合交通網(wǎng)絡(luò)、水利設(shè)施、產(chǎn)城結(jié)合、社會民生等城鎮(zhèn)化重點領(lǐng)域建設(shè)。
通過該平臺，各地市上報項目可通過快速審批節(jié)約大量時間，在貸款額度上也能獲得相應(yīng)保障。其中，農(nóng)行將提供1000億元意向性信用額度，支持廣東新型城鎮(zhèn)化土地開發(fā)和集約利用、“三舊”改造及示范村、幸福村居建設(shè)等，幫助城鄉(xiāng)居民安居樂業(yè)。同時支持交通能源、水電氣供應(yīng)、污水垃圾處理等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造更優(yōu)越的生產(chǎn)生活條件。
以國開行廣東省分行的貸款為例，“首批國開行廣東省分行簽約的貸款額度有120億元，占了我行全年額度超過40%�！眹_行相關(guān)負責(zé)人對南方日報記者表示，特別是在粵東西北擴容提質(zhì)項目中，保障性住房建設(shè)、安居工程等都是支持重點。“通過與省住建廳牽手，我們與地市的合作提前參與到項目融資規(guī)劃，方案策劃中�！睋�(jù)了解，首批簽約的項目從去年3月開始著手，到7月已落實貸款。
這一平臺的融資辦法有點類似山西靈石基金在投資項目時“肥瘦搭配”的模式，即對非盈利的公益性項目和盈利性項目實施整合，進行整體貸款。以湛江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)中科煉化項目安置小區(qū)（二期）項目為例，其建設(shè)內(nèi)容就涵蓋了住宅、商鋪、幼兒園、派出所、道路、綠化、供水排水等多項公益性和經(jīng)營性項目。
事實上，對于民間資本發(fā)達的廣東而言，城鎮(zhèn)化資金的源頭活水，同樣寄望于民間資本。在《進一步促進粵東西北地區(qū)振興發(fā)展的決定》中，就明確提出探索財政手段與金融手段相配合的投入機制，由省財政分期出資40億元，推動建立粵東西北地區(qū)振興發(fā)展股權(quán)式基金，重點支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)、中心城區(qū)及新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
此外我省目前也正在啟動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)基金的有關(guān)創(chuàng)新工作，充分吸納民間資本，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域和項目的建設(shè)與運營。據(jù)悉，國開行已同意廣東省分行與省住建廳合作進行新型城鎮(zhèn)化試點，設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金。
“我們希望通過設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金，確立其開放性和公共性原則，對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)起到示范引領(lǐng)作用，使參與投資的各方在實現(xiàn)投資效益的同時，與所在城市的市民分享共同發(fā)展、公共服務(wù)均等化的多贏結(jié)果，也希望逐漸減輕各地方政府對"土地財政"的過度依賴�！笔∽〗◤d廳長王芃表示。
財政廳廳長曾值權(quán)也表示，下一步，省財政在繼續(xù)加大對城鎮(zhèn)化發(fā)展投入力度的同時，將創(chuàng)新財政資金使用方式和投融資體制，有效發(fā)揮財政資金的“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用和乘數(shù)效應(yīng)，通過采取補助、貼息或獎勵等方式，調(diào)動社會資本參與城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)保和民生項目建設(shè)，提高城鎮(zhèn)的綜合實力和綜合承載力。
其中，將繼續(xù)支持地方運用BT（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓）等方式，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鄉(xiāng)綜合開發(fā)，逐步建立政府、企業(yè)、個人共同參與的多形式、多渠道的城鎮(zhèn)化建設(shè)投資體系。通過政府投資建設(shè)、社會投資建設(shè)、單位自籌建設(shè)、開發(fā)項目配建、產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中配建和利用集體建設(shè)用地建設(shè)等多種方式，可以引導(dǎo)民間和社會資金參與保障性住房的投融資和建設(shè)中。
記者手記
盤活民資活水
政府要做好引導(dǎo)
剛結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議和中央城鎮(zhèn)化工作會議提出了推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的六大任務(wù)，其中包括建立多元可持續(xù)的資金保障機制。會議提到，要放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。
城鎮(zhèn)化是一項浩大的工程，關(guān)系到未來社會民生經(jīng)濟的發(fā)展。據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)計，未來三年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達25萬億元。
在推進新型城鎮(zhèn)化、粵東西北中心城區(qū)擴容提質(zhì)的過程中，如何以市場化模式引入金融機構(gòu)資金一直是一大難題。特別是對于一些公益性、非盈利項目，往往依賴財政投入，難以獲得銀行貸款，即便獲得貸款也需財政償還。毫無疑問，政府在此過程中扮演著極其重要的角色。然而，如何做到有所為有所不為，起到引導(dǎo)和撬動作用，真正調(diào)動市場的力量，建立起競爭性獎勵的完善機制，值得探討。
對于民間資本發(fā)達的廣東而言，城鎮(zhèn)化資金的民間源頭活水潛能巨大。中山大學(xué)嶺南學(xué)院財稅系主任林江分析認為，由于城鎮(zhèn)化資金缺口巨大，未來又涉及到市場運營，吸引民間資本來緩解城鎮(zhèn)化資金之渴是重中之重。
城鎮(zhèn)化建設(shè)基金的設(shè)立或是撬動民間資本一個不錯的思路。山西成立私募基金，以少量政府資金帶動民間資本，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的做法，既解決了城鎮(zhèn)化的資金，又盤活了民間資金，使投資者可以獲得比較安全穩(wěn)定的收益，形成了雙贏局面，搭建了地方經(jīng)濟建設(shè)市場化機制和金融服務(wù)對接機制。
不過，在這過程中，政府如何提出符合市場需求、為民眾所認可、為民間資本所認可的項目，如何引導(dǎo)資金自發(fā)向社會需要的地方流動，將是引入民間資金活水能否成功的重要因素。
在記者采訪過程中，多位專家認為，這需要政府放低身段，以“推銷員”的角色，在與民眾充分溝通、交流的基礎(chǔ)上達成共識，形成對潛在投資者有吸引力的項目。林江直接表示，選擇投資者、開發(fā)者的過程中，政府必須堅持“投資者和開發(fā)者在項目理念上達成一致”，使被居民所認可的項目能夠真正落到實處。此外，養(yǎng)老、健康服務(wù)等配套規(guī)劃將有助于提升整體項目吸引力，既改善民生，又能吸引更多的金融機構(gòu)參與進來，形成更加有效的融資模式。（南方日報記者 盧軼 黃倩蔚）
編輯：劉思思
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