【編者按】如果實(shí)事工程的上馬如同去餐館就餐一樣，可以隨需選取，是否可以最大程度滿足民眾的需求？上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)就進(jìn)行了這樣的一次改革，實(shí)事工程項(xiàng)目交給鎮(zhèn)人大，實(shí)事工程代表“點(diǎn)菜”。

　　2003年10月開始，為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化分配，促進(jìn)公共預(yù)算制度改革，上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程項(xiàng)目不再由政府決定，轉(zhuǎn)而將權(quán)力交給鎮(zhèn)人大。工程立項(xiàng)通過(guò)人大代表向群眾征集信息，然后政府整理形成“菜單”草案，項(xiàng)目由代表“點(diǎn)菜”，實(shí)施由代表監(jiān)督，結(jié)果由代表評(píng)估�；菽湘�(zhèn)的改革也被形象地稱為“實(shí)事工程，代表點(diǎn)菜”。

　　“實(shí)事工程，代表點(diǎn)菜”的主要做法是：(1)每年10月中旬開始，由鎮(zhèn)人大與鎮(zhèn)政府、村民自治組織通過(guò)村民代表會(huì)、座談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等方式向群眾征集下一年度實(shí)事工程意見(jiàn)；(2)鎮(zhèn)政府進(jìn)行信息歸類、匯總，并根據(jù)財(cái)政狀況，初步擬定下一年度實(shí)事工程預(yù)算草案，即“菜單”；(3)將初步擬訂的草案提交年底召開的鎮(zhèn)人代會(huì)進(jìn)行票決，由人大代表選擇確定需要實(shí)施的實(shí)事工程項(xiàng)目，同時(shí)向社會(huì)公開。并由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施；(4)在實(shí)施過(guò)程中，鎮(zhèn)人大主席、副主席組織人大代表視察工程進(jìn)展，監(jiān)督工程的實(shí)施；(5)年度實(shí)事工程完成后，需要接受人大代表的視察和測(cè)評(píng)；(6)鎮(zhèn)政府在次年人代會(huì)上作專項(xiàng)工作報(bào)告。

　　惠南鎮(zhèn)人大“公共預(yù)算制度改革”的創(chuàng)新之處在于：第一，基層公共決策模式的創(chuàng)新。創(chuàng)新了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)的方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)有效結(jié)合起來(lái)，凸顯了人大的地位和作用；第二，創(chuàng)新了民生工程的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)規(guī)定，惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程所需資金，在鎮(zhèn)財(cái)政中列支，并應(yīng)當(dāng)占鎮(zhèn)財(cái)政當(dāng)年預(yù)算總支出的15%以上的比例。實(shí)事工程完成后的測(cè)評(píng)要有二分之一以上代表參加，并向社會(huì)公開結(jié)果。第三，基本公共服務(wù)均等化的制度安排。實(shí)事工程代表“點(diǎn)菜”，是一種自下而上的決策過(guò)程，匯集了各方面的意見(jiàn)和建議，公共服務(wù)最大限度地覆蓋轄區(qū)的普通民眾，避免了公共財(cái)政向某些地區(qū)、某部分人群過(guò)度集中或傾斜。第四，創(chuàng)新可持續(xù)性的制度安排。2007年7月，匯南鎮(zhèn)人大起草并通過(guò)了《惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程實(shí)施辦法(試行)》，使“實(shí)事工程代表點(diǎn)菜”進(jìn)入了制度化的軌道，保證了該項(xiàng)措施的可持續(xù)性。

　　惠南鎮(zhèn)人大的“公共預(yù)算制度改革”的實(shí)踐效果表現(xiàn)為：第一，實(shí)事工程由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裥枨笾鲗?dǎo)，普通居民享受的公共服務(wù)水平有了很大的提高。2004-2007年間，鎮(zhèn)人大共征集信息700余條，形成“菜單”項(xiàng)目累計(jì)達(dá)82個(gè)，最后由人大代表確定的實(shí)事工程42項(xiàng)，總投資愈2億元。第二，充分落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，基層人大的邊緣化地位逐步改善�；菽湘�(zhèn)的改革使人大代表在會(huì)議期間可以切實(shí)地代表群眾反映他們的需求，并審議鎮(zhèn)政府的工作報(bào)告；閉會(huì)期間，一方面通過(guò)日常的代表聯(lián)系機(jī)制，保持與群眾的聯(lián)系，收集各方面信息，另一方面通過(guò)代表視察機(jī)制監(jiān)督實(shí)事工程的實(shí)施。第三，改變了以往實(shí)事工程由政府主要領(lǐng)導(dǎo)拍板的決策模式，拓寬了基層政府決策的信息渠道，解決了政府決策與群眾需求脫節(jié)的難題，政府開始轉(zhuǎn)向更多聽取人大代表和普通群眾的意見(jiàn)，并主動(dòng)接受人大的監(jiān)督。第四，人大代表通過(guò)各種正式與非正式途徑，更主動(dòng)、更廣泛地聯(lián)系群眾。普通居民也可以通過(guò)村級(jí)自治組織、人大代表、基層政府部門等規(guī)范性渠道，真實(shí)地反映自身利益需求，公民有序政治參與逐漸擴(kuò)展。

　　惠南鎮(zhèn)“公共預(yù)算制度改革”表現(xiàn)出這樣幾個(gè)特點(diǎn)：首先，改革是為了應(yīng)對(duì)實(shí)際面臨的諸多困難。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并帶來(lái)的發(fā)展不平衡等。其次，改革使基層政府更容易開展工作，他們將精力主要用于落實(shí)人大決策，推進(jìn)實(shí)事工程的實(shí)施。再則，改革的門檻低，有利于本地區(qū)，以及其他地區(qū)的學(xué)習(xí)和推廣。另外，專家學(xué)者的作用在改革過(guò)程中得到充分的體現(xiàn)。從發(fā)現(xiàn)惠南鎮(zhèn)的改革實(shí)踐，到推動(dòng)改革制度化建設(shè)，上海本地的學(xué)者，以及其他地方的學(xué)者都發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

　　作為一項(xiàng)創(chuàng)新的制度，惠南鎮(zhèn)“公共預(yù)算制度改革”還需要進(jìn)一步地完善。(1)加強(qiáng)能力建設(shè)。通過(guò)培訓(xùn)，提高代表聯(lián)系選民、收集信息、甄別信息和理性判斷的能力；增強(qiáng)責(zé)任和大局意識(shí)，提高鎮(zhèn)黨委政府權(quán)衡局部意見(jiàn)和整體利益的能力；開展經(jīng)常性的活動(dòng)，促進(jìn)普通民眾表達(dá)自身利益能力的提高。(2)在實(shí)事工程的跨區(qū)域合作上利用臨鎮(zhèn)、臨區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，建立區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。