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    【編者按】24年前，浦東經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的成立將上海推到改革開放最前沿，使上海成為國(guó)際金融中心。1年前，上海自貿(mào)區(qū)成立，上海再次成為對(duì)外開放的“試驗(yàn)田”，以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度的確立，能否使上海成為離岸金融中心？中國(guó)對(duì)外開放將走向何方？

　　2013年3月底，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在上海調(diào)研期間考察了位于浦東的外高橋保稅區(qū)，并表示鼓勵(lì)支持上海積極探索，在現(xiàn)有綜合保稅區(qū)基礎(chǔ)上，研究如何試點(diǎn)先行在28平方公里內(nèi)建立一個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放，推動(dòng)完善開放型經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制。

　　國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)2013年7月3日主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。會(huì)議原則通過了《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，在上海外高橋保稅區(qū)等4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，建設(shè)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，是順應(yīng)全球經(jīng)貿(mào)發(fā)展新趨勢(shì)，更加積極主動(dòng)對(duì)外開放的重大舉措。

　　8月22日，商務(wù)部發(fā)布消息稱，國(guó)務(wù)院已正式批準(zhǔn)設(shè)立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。試驗(yàn)區(qū)范圍涵蓋上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)等4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，總面積為28.78平方公里。

　　9月29日上午10時(shí)，上海自貿(mào)區(qū)正式掛牌開張。

　　2014年8月，上海市副市長(zhǎng)、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)主任艾寶俊表示，一年來自貿(mào)區(qū)推進(jìn)四大制度創(chuàng)新，在建立與國(guó)際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架上，取得了重要的階段性成果。

　　這四大制度創(chuàng)新分別為：以負(fù)面清單為核心的投資管理模式已經(jīng)建立；以貿(mào)易便利化為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管制度平穩(wěn)運(yùn)行；以資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融創(chuàng)新制度基本確立；以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)閷?dǎo)向的事中事后監(jiān)管制度基本形成。

　　上海自貿(mào)區(qū)亮點(diǎn)：

　　投資管理制度：負(fù)面清單

　　負(fù)面清單相當(dāng)于列出“黑名單”。自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單于2013年9月30日公布，包括了國(guó)民經(jīng)濟(jì)所有18個(gè)經(jīng)濟(jì)行業(yè)門類，涉及89個(gè)大類、419個(gè)中類和1069個(gè)小類，編制特別管理措施共190項(xiàng)。個(gè)清單之外的領(lǐng)域，外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)將改為備案制（國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外）。

　　2014版負(fù)面清單將外商投資準(zhǔn)入特別管理措施由190條減少到139條，調(diào)整率達(dá)26.8%，為中美BIT談判提供參考；負(fù)面清單以外領(lǐng)域的外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制和企業(yè)合同章程審批制全部改為備案制，備案設(shè)立的企業(yè)占新設(shè)立企業(yè)的91%；企業(yè)準(zhǔn)入由“多個(gè)部門多頭受理”改為“一個(gè)部門、一個(gè)窗口集中受理”，內(nèi)資企業(yè)和負(fù)面清單以外的外資企業(yè)可在4個(gè)工作日內(nèi)一并領(lǐng)取到相關(guān)證照，比原來的29個(gè)工作日大幅縮減；總體方案確定的服務(wù)業(yè)23項(xiàng)開放措施全面實(shí)施，今年國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)了新一輪31項(xiàng)擴(kuò)大開放措施。

　　初步統(tǒng)計(jì)，上海自貿(mào)區(qū)目前已有283個(gè)項(xiàng)目落戶，共新設(shè)企業(yè)12266家，同時(shí)，外商投資熱情迸發(fā)，外資企業(yè)1677家，占13.7%，而一年來新設(shè)外商投資企業(yè)數(shù)相比去年增加了10倍。

　　貿(mào)易監(jiān)管制度：一線放開、二線管住

　　在貿(mào)易領(lǐng)域，上海自由貿(mào)易區(qū)實(shí)施“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區(qū)內(nèi)貨物自由流動(dòng)”的創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)新模式，這是較目前上海綜合保稅區(qū)的主要區(qū)別。

　　所謂“一線”，是指國(guó)境線，“二線”是指國(guó)內(nèi)市場(chǎng)分界線，也就是自由貿(mào)易區(qū)的空間分界線�！耙痪�放開，二線管住”正是目前國(guó)內(nèi)各個(gè)保稅區(qū)探索升級(jí)成自由貿(mào)易區(qū)的主流思路。

　　目前，把貿(mào)易、運(yùn)輸、加工、倉(cāng)儲(chǔ)等業(yè)務(wù)一網(wǎng)打盡的跨部門綜合管理服務(wù)平臺(tái)——國(guó)際貿(mào)易“單一窗口”管理制度已在自貿(mào)區(qū)啟動(dòng)建設(shè)，推動(dòng)監(jiān)管部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助，實(shí)現(xiàn)各部門在一個(gè)平臺(tái)上提供高效便捷的服務(wù)。企業(yè)通過單一窗口一點(diǎn)接入、一次性遞交相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化電子信息，處理結(jié)果也通過單一窗口反饋。2014年6月18日，口岸監(jiān)管“單一窗口”已實(shí)現(xiàn)部分功能上線運(yùn)行。

　　為了推動(dòng)貿(mào)易監(jiān)管制度的改革突破，海關(guān)先后在自貿(mào)區(qū)推出23項(xiàng)監(jiān)管服務(wù)創(chuàng)新舉措，“先進(jìn)區(qū)、后報(bào)關(guān)”制度實(shí)施后，貨物進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)倉(cāng)庫(kù)時(shí)間平均縮短2至3天，企業(yè)物流成本降低10%左右。“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營(yíng)者互認(rèn)制度”，使區(qū)內(nèi)120家AA類企業(yè)享受貨物出口國(guó)的最高等級(jí)通關(guān)便利措施，在互認(rèn)國(guó)通關(guān)速度提高10%。而檢驗(yàn)檢疫通過在“一線”全面實(shí)行“入境面簽”，“二線”實(shí)施“預(yù)檢核銷”平均每批貨物可節(jié)省7至12天的物流時(shí)間。

　　金融改革：資本項(xiàng)目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放

　　上海市委常委、副市長(zhǎng)、自貿(mào)區(qū)管委會(huì)主任艾寶俊認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)金融業(yè)開放以及金融創(chuàng)新的三大核心要點(diǎn)是利率市場(chǎng)化、資本項(xiàng)目可兌換、人民幣國(guó)際化，目前自貿(mào)區(qū)在這三大領(lǐng)域都有很大改進(jìn)，基本的制度體系已建立。

　　在金融業(yè)方面，已有87家持牌金融機(jī)構(gòu)和一批金融服務(wù)企業(yè)入駐上海自貿(mào)區(qū)，上海國(guó)際能源交易中心、國(guó)際黃金交易中心獲批成立。上海金18日上線至23日，總計(jì)成交1833公斤，成交額達(dá)到4.5億元人民幣，市場(chǎng)活躍。而上海原油期貨或?qū)⒃诙�季推出�?/p>

　　上海市金融辦主任鄭楊介紹，“一行三會(huì)”推出的51條創(chuàng)新舉措，推動(dòng)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)金融改革形成了“一線放開、二線嚴(yán)格管理的宏觀審慎”的金融制度框架和監(jiān)管模式。

　　2013年12月2日，上海自貿(mào)區(qū)金融改革方案出臺(tái)，中國(guó)人民銀行正式發(fā)布《關(guān)于金融支持中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的意見》，提出了包括力推人民幣資本項(xiàng)目可兌換、利率市場(chǎng)化和外匯管理等領(lǐng)域改革試點(diǎn)措施，人民幣資本項(xiàng)目放開正在上海自貿(mào)區(qū)這一“試驗(yàn)田”上全面提速。

　　今年以來，人民銀行上海總部先后發(fā)布擴(kuò)大人民幣跨境使用、支付機(jī)構(gòu)跨境人民幣支付業(yè)務(wù)、反洗錢和反恐融資、放開小額外幣存款利率上限、外匯管理等5項(xiàng)實(shí)施細(xì)則，今年5月，分賬核算業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則和分賬核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)審慎管理細(xì)則的出臺(tái)也標(biāo)志著央行支持自貿(mào)區(qū)細(xì)則基本出齊。

　　今年1~8月，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新增人民幣跨境結(jié)算金額1563億元，占到全市的15%左右。人民幣境外借款發(fā)生174.3億元，人民幣雙向資金池業(yè)務(wù)發(fā)生272億元，跨境人民幣支付業(yè)務(wù)4.8萬(wàn)筆、金額8.5億元。

　　鄭楊表示，下一步還要積極推動(dòng)對(duì)資本市場(chǎng)支持自貿(mào)區(qū)建設(shè)實(shí)施細(xì)則的盡快出臺(tái)，支持自貿(mào)區(qū)符合條件的企業(yè)和個(gè)人按照規(guī)定進(jìn)行境內(nèi)外雙向投資。同時(shí)，還要推動(dòng)自由貿(mào)易賬戶服務(wù)功能的拓展，也就是說從本幣業(yè)務(wù)拓展到外幣業(yè)務(wù)，有序提高自貿(mào)區(qū)跨境資本以及金融交易的可兌換程度。

　　金融管理部門考慮，在分賬核算業(yè)務(wù)細(xì)則發(fā)布6個(gè)月以后，對(duì)自貿(mào)區(qū)分賬業(yè)務(wù)進(jìn)行評(píng)估，擇機(jī)啟動(dòng)外幣業(yè)務(wù)，最終建立本外幣一體化的自由貿(mào)易賬戶體系。近期，自貿(mào)區(qū)將請(qǐng)國(guó)家金融管理部門對(duì)本幣業(yè)務(wù)開展情況進(jìn)行評(píng)估，自貿(mào)區(qū)將朝著建立本外幣一體化的自由貿(mào)易賬戶體系方向努力推進(jìn)。

　　政府職能轉(zhuǎn)變：事中事后監(jiān)管

　　目前自貿(mào)區(qū)已經(jīng)形成了包括安全審查制度、反壟斷審查制度、健全社會(huì)信用體系、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)督制度在內(nèi)的6大項(xiàng)事中事后監(jiān)管制度。

　　工商部門對(duì)自貿(mào)區(qū)的支持涉及工商登記制度改革、優(yōu)化企業(yè)設(shè)立流程，以及轉(zhuǎn)變市場(chǎng)主體監(jiān)管方式等三個(gè)方面，共計(jì)9條具體措施。企業(yè)年報(bào)公示制度中，經(jīng)營(yíng)異常名錄與嚴(yán)重違法企業(yè)名單、公示信息抽查、部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制等一起，構(gòu)成了一套完整的事中事后信用約束和監(jiān)管措施。今年9月，自貿(mào)區(qū)內(nèi)首批企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄已經(jīng)悄悄掛上上海市工商局官網(wǎng)“中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”。目前自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)年報(bào)包括注冊(cè)備案、認(rèn)繳實(shí)繳、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)狀態(tài)以及市場(chǎng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況等信息，從事網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)還有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)情況的信息。

　　目前在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)施的商事登記制度改革、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管等改革試驗(yàn)已有多項(xiàng)在全國(guó)范圍內(nèi)得到推廣。

　　【編者按】在我國(guó)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系中，普遍存在著重視以國(guó)有企業(yè)為主體的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理得不到重視甚至被輕視的現(xiàn)象，家底不清、產(chǎn)權(quán)不明，小金庫(kù)滋生，大量資產(chǎn)閑置等等問題困擾已久。南寧市對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行改革，“威寧”模式克服了種種弊端，讓“死資產(chǎn)”變成了“活資本”。

　　南寧市委、市政府全面貫徹“三個(gè)代表”重要思想，解放思想，大膽創(chuàng)新，改革和創(chuàng)新行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制，在理論和實(shí)踐上均取得重大突破。

　　2002年4月，經(jīng)南寧市委、政府和國(guó)資委多次開會(huì)審議、研定，決定對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行一次重大的突破性改革，即對(duì)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行授權(quán)統(tǒng)一管理、經(jīng)營(yíng)。改革的具體運(yùn)作思路是：組建南寧威寧資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司并授權(quán)其統(tǒng)一擁有原行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，對(duì)資產(chǎn)集中管理、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理從分散管理向集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，重新整合調(diào)配辦公資源，優(yōu)化財(cái)政存量資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，并通過對(duì)資產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)保值增值以及資產(chǎn)的安全與完整。改革至今已一年多，不但取得了階段性的成效，更引起了社會(huì)及國(guó)有資產(chǎn)管理業(yè)界的廣泛關(guān)注，被譽(yù)為“威寧模式”改革。

　　“威寧模式”改革在觀念、理論和實(shí)踐上都是一種創(chuàng)新：觀念上突破了舊的國(guó)有資產(chǎn)管理體制對(duì)原行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理只有“安全完整”的行政管理觀念，增強(qiáng)人們的付費(fèi)意識(shí)以及對(duì)政府的運(yùn)行成本的關(guān)注；理論上提出了非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)過程，政府建設(shè)辦公樓是一種投資，辦公資源的經(jīng)濟(jì)取得是財(cái)政效益的充分表現(xiàn)，善用政府辦公資源，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政必須重新審視政府運(yùn)行成本問題，辦公資源分配可實(shí)行商品化、市場(chǎng)化供應(yīng)、貨幣化結(jié)算制度等創(chuàng)新觀點(diǎn)；實(shí)踐上按改革思路逐步推進(jìn)，完成產(chǎn)權(quán)劃轉(zhuǎn)，資源的整理分類及初步調(diào)劑，并開始資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，逐步顯示政府的運(yùn)行成本，達(dá)到了優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)。南寧市人民政府的國(guó)有資產(chǎn)管理體制創(chuàng)新，為進(jìn)一步深化國(guó)有資產(chǎn)體制改革提供了新鮮而具體的經(jīng)驗(yàn)，開創(chuàng)了一條嶄新的行之有效的管理模式。

　　南寧模式改革，克服了行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的種種弊端，解決了地方政府、財(cái)政的許多問題：

　　(1)通過徹底清理行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)并將其變更至威寧公司名下進(jìn)行統(tǒng)管，明晰產(chǎn)權(quán)，核清家底，解決原管理體制下國(guó)有資產(chǎn)長(zhǎng)期存在的家底不清、產(chǎn)權(quán)不明、帳實(shí)不符、帳外資產(chǎn)嚴(yán)重而造成管理不善等系列問題。

　　(2)通過對(duì)資產(chǎn)的統(tǒng)管、經(jīng)營(yíng)，取消行政事業(yè)單位的“自留地”和“小金庫(kù)”，實(shí)現(xiàn)政企分開，嚴(yán)堵腐敗漏洞，解決原各單位長(zhǎng)期無償占有國(guó)有資產(chǎn)及收益，且體外循環(huán)，嚴(yán)重影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，“小金庫(kù)”現(xiàn)象滋生蔓延等問題。

　　(3)通過對(duì)統(tǒng)管后的資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配、集約經(jīng)營(yíng)，解決行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)利用率不高、資產(chǎn)大量閑置浪費(fèi)問題。優(yōu)化資源配置，降低政府運(yùn)行成本。

　　(4)通過授權(quán)威寧公司統(tǒng)一市場(chǎng)化運(yùn)作，資產(chǎn)收益上繳財(cái)政，解決國(guó)有資產(chǎn)收益及稅費(fèi)嚴(yán)重流失的問題，最大限度地盤活行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)，使非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)資本化，真正實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值達(dá)到保值增值的目的。

　　(5)通過威寧改革，調(diào)整財(cái)政分配制度，為統(tǒng)一發(fā)放公務(wù)員崗位補(bǔ)貼提供資金來源，逐步、均衡解決公務(wù)員福利待遇和辦公條件苦樂不均的問題，穩(wěn)定公務(wù)員隊(duì)伍，調(diào)動(dòng)干部的積極性、創(chuàng)造性。

　　(6)通過產(chǎn)權(quán)改革將“死資產(chǎn)”變?yōu)椤盎钯Y本”，突破從前非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不能用于抵押擔(dān)保問題的瓶頸，為南寧市實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)的跨越式發(fā)展提供融資擔(dān)保。

　　【編者按】如果實(shí)事工程的上馬如同去餐館就餐一樣，可以隨需選取，是否可以最大程度滿足民眾的需求？上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)就進(jìn)行了這樣的一次改革，實(shí)事工程項(xiàng)目交給鎮(zhèn)人大，實(shí)事工程代表“點(diǎn)菜”。

　　2003年10月開始，為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化分配，促進(jìn)公共預(yù)算制度改革，上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程項(xiàng)目不再由政府決定，轉(zhuǎn)而將權(quán)力交給鎮(zhèn)人大。工程立項(xiàng)通過人大代表向群眾征集信息，然后政府整理形成“菜單”草案，項(xiàng)目由代表“點(diǎn)菜”，實(shí)施由代表監(jiān)督，結(jié)果由代表評(píng)估�；菽湘�(zhèn)的改革也被形象地稱為“實(shí)事工程，代表點(diǎn)菜”。

　　“實(shí)事工程，代表點(diǎn)菜”的主要做法是：(1)每年10月中旬開始，由鎮(zhèn)人大與鎮(zhèn)政府、村民自治組織通過村民代表會(huì)、座談會(huì)、問卷調(diào)查等方式向群眾征集下一年度實(shí)事工程意見；(2)鎮(zhèn)政府進(jìn)行信息歸類、匯總，并根據(jù)財(cái)政狀況，初步擬定下一年度實(shí)事工程預(yù)算草案，即“菜單”；(3)將初步擬訂的草案提交年底召開的鎮(zhèn)人代會(huì)進(jìn)行票決，由人大代表選擇確定需要實(shí)施的實(shí)事工程項(xiàng)目，同時(shí)向社會(huì)公開。并由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施；(4)在實(shí)施過程中，鎮(zhèn)人大主席、副主席組織人大代表視察工程進(jìn)展，監(jiān)督工程的實(shí)施；(5)年度實(shí)事工程完成后，需要接受人大代表的視察和測(cè)評(píng)；(6)鎮(zhèn)政府在次年人代會(huì)上作專項(xiàng)工作報(bào)告。

　　惠南鎮(zhèn)人大“公共預(yù)算制度改革”的創(chuàng)新之處在于：第一，基層公共決策模式的創(chuàng)新。創(chuàng)新了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)的方式，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)有效結(jié)合起來，凸顯了人大的地位和作用；第二，創(chuàng)新了民生工程的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)規(guī)定，惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程所需資金，在鎮(zhèn)財(cái)政中列支，并應(yīng)當(dāng)占鎮(zhèn)財(cái)政當(dāng)年預(yù)算總支出的15%以上的比例。實(shí)事工程完成后的測(cè)評(píng)要有二分之一以上代表參加，并向社會(huì)公開結(jié)果。第三，基本公共服務(wù)均等化的制度安排。實(shí)事工程代表“點(diǎn)菜”，是一種自下而上的決策過程，匯集了各方面的意見和建議，公共服務(wù)最大限度地覆蓋轄區(qū)的普通民眾，避免了公共財(cái)政向某些地區(qū)、某部分人群過度集中或傾斜。第四，創(chuàng)新可持續(xù)性的制度安排。2007年7月，匯南鎮(zhèn)人大起草并通過了《惠南鎮(zhèn)實(shí)事工程實(shí)施辦法(試行)》，使“實(shí)事工程代表點(diǎn)菜”進(jìn)入了制度化的軌道，保證了該項(xiàng)措施的可持續(xù)性。

　　惠南鎮(zhèn)人大的“公共預(yù)算制度改革”的實(shí)踐效果表現(xiàn)為：第一，實(shí)事工程由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裥枨笾鲗?dǎo)，普通居民享受的公共服務(wù)水平有了很大的提高。2004-2007年間，鎮(zhèn)人大共征集信息700余條，形成“菜單”項(xiàng)目累計(jì)達(dá)82個(gè)，最后由人大代表確定的實(shí)事工程42項(xiàng)，總投資愈2億元。第二，充分落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)，基層人大的邊緣化地位逐步改善�；菽湘�(zhèn)的改革使人大代表在會(huì)議期間可以切實(shí)地代表群眾反映他們的需求，并審議鎮(zhèn)政府的工作報(bào)告；閉會(huì)期間，一方面通過日常的代表聯(lián)系機(jī)制，保持與群眾的聯(lián)系，收集各方面信息，另一方面通過代表視察機(jī)制監(jiān)督實(shí)事工程的實(shí)施。第三，改變了以往實(shí)事工程由政府主要領(lǐng)導(dǎo)拍板的決策模式，拓寬了基層政府決策的信息渠道，解決了政府決策與群眾需求脫節(jié)的難題，政府開始轉(zhuǎn)向更多聽取人大代表和普通群眾的意見，并主動(dòng)接受人大的監(jiān)督。第四，人大代表通過各種正式與非正式途徑，更主動(dòng)、更廣泛地聯(lián)系群眾。普通居民也可以通過村級(jí)自治組織、人大代表、基層政府部門等規(guī)范性渠道，真實(shí)地反映自身利益需求，公民有序政治參與逐漸擴(kuò)展。

　　惠南鎮(zhèn)“公共預(yù)算制度改革”表現(xiàn)出這樣幾個(gè)特點(diǎn)：首先，改革是為了應(yīng)對(duì)實(shí)際面臨的諸多困難。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并帶來的發(fā)展不平衡等。其次，改革使基層政府更容易開展工作，他們將精力主要用于落實(shí)人大決策，推進(jìn)實(shí)事工程的實(shí)施。再則，改革的門檻低，有利于本地區(qū)，以及其他地區(qū)的學(xué)習(xí)和推廣。另外，專家學(xué)者的作用在改革過程中得到充分的體現(xiàn)。從發(fā)現(xiàn)惠南鎮(zhèn)的改革實(shí)踐，到推動(dòng)改革制度化建設(shè)，上海本地的學(xué)者，以及其他地方的學(xué)者都發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。

　　作為一項(xiàng)創(chuàng)新的制度，惠南鎮(zhèn)“公共預(yù)算制度改革”還需要進(jìn)一步地完善。(1)加強(qiáng)能力建設(shè)。通過培訓(xùn)，提高代表聯(lián)系選民、收集信息、甄別信息和理性判斷的能力；增強(qiáng)責(zé)任和大局意識(shí)，提高鎮(zhèn)黨委政府權(quán)衡局部意見和整體利益的能力；開展經(jīng)常性的活動(dòng)，促進(jìn)普通民眾表達(dá)自身利益能力的提高。(2)在實(shí)事工程的跨區(qū)域合作上利用臨鎮(zhèn)、臨區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，建立區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)均等化。

　　【編者按】不可否認(rèn)的是，小微企業(yè)融資難已經(jīng)成為世界性的難題。無論在達(dá)沃斯、在博鰲，在各種各樣的經(jīng)濟(jì)論壇，無論是政府官員、金融大鱷、企業(yè)高層還是專家學(xué)者，都在談?wù)撊绾谓鉀Q這一問題。然而在重慶，“小額貸款保證保險(xiǎn)”模式或許為解決這一問題提供了新的思路。

　　小額貸款保證保險(xiǎn)是指為滿足小微型企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的小額融資需求，由借款人就其自身信用向保險(xiǎn)公司投保，銀行以此保險(xiǎn)作為主要擔(dān)保方式向借款人發(fā)放小額、短期流動(dòng)資金貸款，在借款人未按約償還貸款時(shí)，由保險(xiǎn)公司向銀行承擔(dān)貸款損失賠償責(zé)任的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

　　小微企業(yè)貸款難是一個(gè)世界性的難題。小額貸款保證保險(xiǎn)在無抵押、無擔(dān)保條件下，可以讓小微企業(yè)以合理成本獲取貸款支持，以維持資金正常周轉(zhuǎn)，為解決這一難題提供了新的思路。

　　重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)的貸款流程相對(duì)簡(jiǎn)單。首先，試點(diǎn)銀行與保險(xiǎn)公司協(xié)商簽訂合作協(xié)議，然后試點(diǎn)銀行和保險(xiǎn)公司聯(lián)合對(duì)貸款申請(qǐng)人進(jìn)行資信調(diào)查，銀行與符合條件的申請(qǐng)人簽訂貸款合同，保險(xiǎn)公司與其簽訂小額貸款保證保險(xiǎn)、借款人意外傷害保險(xiǎn)合同，銀行在相關(guān)手續(xù)完備后發(fā)放貸款，保險(xiǎn)公司按合同約定承擔(dān)貸款保證保險(xiǎn)責(zé)任、借款人意外傷害保險(xiǎn)責(zé)任。

　　為保證工作的順利進(jìn)行，重慶市金融辦作為主導(dǎo)方在周密調(diào)研基礎(chǔ)上制定了較為完善的規(guī)章制度。重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)項(xiàng)目在借款人范圍、貸款用途、貸款金額、貸款成本和貸款流程方面均有完善明確的規(guī)定。在重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作階段，借款人范圍主要包括重慶市行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)營(yíng)期一年以上的小型微型企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)殖大戶、城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者等。貸款用途主要用于滿足借款人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中合理的流動(dòng)資金需要。試點(diǎn)初期，主要針對(duì)在重慶市經(jīng)營(yíng)一年以上的小型微型企業(yè)。貸款金額方面，小型企業(yè)最高可貸300萬(wàn)元，微型企業(yè)、城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者和農(nóng)村種養(yǎng)殖大戶單戶最高可貸50萬(wàn)元。單筆貸款期限最長(zhǎng)不超過一年。小額貸款保證保險(xiǎn)的貸款成本主要包括貸款利息和保險(xiǎn)費(fèi)。貸款利率最高不超過人民銀行同期貸款基準(zhǔn)利率上浮30%。保險(xiǎn)費(fèi)率以保險(xiǎn)公司備案或批準(zhǔn)費(fèi)率為基礎(chǔ)，年保險(xiǎn)費(fèi)目前不超過貸款本金的3%，遇市場(chǎng)變化或保監(jiān)會(huì)另有規(guī)定另行調(diào)整或從其規(guī)定。此外，借款人有條件且自愿提供抵押或擔(dān)保的，經(jīng)辦銀行和保險(xiǎn)公司可根據(jù)借款人資信狀況，適當(dāng)下浮貸款利率及保險(xiǎn)費(fèi)率，融資成本僅為同期市場(chǎng)費(fèi)用三分之一強(qiáng)，比其他渠道貸款成本要節(jié)省一半左右。

　　與目前普遍推行的融資擔(dān)保、微企創(chuàng)業(yè)貸款等融資渠道相比，重慶小額貸款保證保險(xiǎn)具有如下幾個(gè)特點(diǎn)。第一，貸款手續(xù)簡(jiǎn)單，程序易操作，業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)多，投保方便。第二，貸款資格要求低，不需抵押和反擔(dān)保，同時(shí)融資成本也較低，費(fèi)率水平合理。第三，服務(wù)對(duì)象范圍明確，融資額度能滿足小微企業(yè)成長(zhǎng)和農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)大戶的資金需求。第四，未來具有發(fā)展空間。保險(xiǎn)公司開展小貸保證保險(xiǎn)，將增大全社會(huì)的融資擔(dān)保能力，并以保險(xiǎn)公司較強(qiáng)的資金實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，調(diào)動(dòng)更多銀行資金支持小微型企業(yè)及“三農(nóng)”發(fā)展。

　　重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)項(xiàng)目得以順利推進(jìn)，其經(jīng)驗(yàn)在于：

　　第一，重慶市政府重視項(xiàng)目的組織領(lǐng)導(dǎo)工作。重慶市成立了由市政府分管副秘書長(zhǎng)任組長(zhǎng)，市金融辦、市財(cái)政局、人行重慶營(yíng)管部、重慶銀監(jiān)局、重慶保監(jiān)局等單位分管負(fù)責(zé)人為成員的“重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)小組”和辦公室，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)和管理，市協(xié)調(diào)小組辦公室設(shè)在市金融辦。

　　第二，各級(jí)政府、銀行、保險(xiǎn)公司和相關(guān)部門、企業(yè)通力合作。重慶小額貸款保證保險(xiǎn)工作的開展得到了中國(guó)保監(jiān)會(huì)、市政府、市財(cái)政局、市金融辦等的大力支持，以及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)以和各區(qū)縣政府的支持和配合。在借款人申請(qǐng)受理、貸前調(diào)查、分析決策、貸后跟蹤管理、逾期催收、損失追償?shù)拳h(huán)節(jié)，銀保雙方實(shí)行信息共享，聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)管控。對(duì)有惡意逃廢金融債務(wù)行為的借款人，由公安等司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)依法嚴(yán)厲打擊。

　　第三，政府系統(tǒng)頒布相關(guān)文件規(guī)范工作內(nèi)容。為保證重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)工作順利進(jìn)行，重慶市政府先后出臺(tái)了《關(guān)于開展小額貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的意見》、《小額貸款保證保險(xiǎn)試點(diǎn)工作管理辦法》、《小額貸款保證保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償暫行辦法》等政策性文件。

　　第四，前期調(diào)研準(zhǔn)備工作充分，工作穩(wěn)步推進(jìn)逐步拓展。重慶市金融辦多次帶領(lǐng)相關(guān)部門赴已實(shí)行小額貸款保證保險(xiǎn)的省市考察、學(xué)習(xí)，了解各地的先進(jìn)做法。同時(shí)，還組織專人對(duì)重慶本地小微企業(yè)、種養(yǎng)殖大戶、創(chuàng)業(yè)者的貸款需求進(jìn)行認(rèn)真研究，掌握了重慶相關(guān)貸款需求市場(chǎng)。重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)項(xiàng)目根據(jù)實(shí)際情況逐步推行。首批試點(diǎn)銀行和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)各一家，在9個(gè)區(qū)縣開展此項(xiàng)工作。在對(duì)金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)、設(shè)備、員工、資金等情況進(jìn)行詳細(xì)審查的基礎(chǔ)上，重慶市將逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，實(shí)行范圍將擴(kuò)大到全市，并由數(shù)家保險(xiǎn)和銀行機(jī)構(gòu)共同開展。

　　第五，健全監(jiān)督管理機(jī)制。重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)項(xiàng)目建立了業(yè)務(wù)專營(yíng)專管制度、銀保聯(lián)合風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制、保險(xiǎn)公司獨(dú)立審核機(jī)制、欠款追償機(jī)制、業(yè)務(wù)暫停機(jī)制、借款人失信行為通報(bào)機(jī)制。借款人在辦理小額貸款保證保險(xiǎn)貸款以后，銀行將把貸款及償還信息納入央行征信系統(tǒng)。

　　第六，財(cái)政支持采取風(fēng)險(xiǎn)防控措施，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確。為防范風(fēng)險(xiǎn)，重慶市將同時(shí)由財(cái)政出資設(shè)立２０００萬(wàn)元的小額貸款保證保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，設(shè)立專戶進(jìn)行管理，專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金使用完后按年補(bǔ)足，同時(shí)鼓勵(lì)區(qū)縣設(shè)立相應(yīng)專項(xiàng)資金進(jìn)行配套補(bǔ)充。重慶市政府明確制定了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)小額貸款保證保險(xiǎn)對(duì)應(yīng)貸款逾期率超過10%或保險(xiǎn)公司賠付率（年賠付額/年保費(fèi)總收入）超過130%時(shí)，保險(xiǎn)公司暫停簽發(fā)保單并停止賠付，銀行暫停發(fā)放貸款。后續(xù)發(fā)生的貸款損失，由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金按80%對(duì)損失進(jìn)行部分補(bǔ)償，其余20%由保險(xiǎn)公司和銀行按3：7承擔(dān)。補(bǔ)償半年結(jié)算一次，補(bǔ)償資金的財(cái)政撥付由財(cái)政直撥銀行。設(shè)定追償期限。小額貸款保證保險(xiǎn)貸款有效追償期限不少于一年，追回已核銷的呆賬扣除追討費(fèi)后按比例繳還財(cái)政。

　　目前為止，重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)項(xiàng)目已取得了預(yù)期成效。該項(xiàng)目對(duì)緩解小型微型企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)殖大戶、城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者的融資難問題具有積極意義，保證了他們?cè)跓o抵押、無擔(dān)保情況下，以較低的融資成本獲得貸款，促進(jìn)了實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)支持小微企業(yè)的壯大起到良好的推動(dòng)作用。同時(shí)，該項(xiàng)目初步探索了金融領(lǐng)域進(jìn)一步改革的新路徑，有助于形成銀保合作的創(chuàng)新金融服務(wù)模式。此外，該項(xiàng)目的實(shí)行倒逼銀行和保險(xiǎn)公司提升其風(fēng)險(xiǎn)管理水平，并為保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新的險(xiǎn)種。所以重慶市小額貸款保證保險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了小型微型企業(yè)、農(nóng)村種養(yǎng)殖大戶、城鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者和銀行與保險(xiǎn)公司的三方共贏。

　　據(jù)重慶市金融辦提供的數(shù)據(jù)，截至2013年7月30日，重慶市試點(diǎn)金融機(jī)構(gòu)共接到813戶小微企業(yè)提交的投保申請(qǐng)，申請(qǐng)貸款金額共計(jì)21.82億元。其中：218戶已獲得保險(xiǎn)公司確認(rèn)，可支持其獲得銀行貸款3.54億元，試點(diǎn)銀行已向其中158戶發(fā)放貸款共計(jì)2.71億元，戶均貸款171萬(wàn)元。

　　該項(xiàng)目今后應(yīng)主要從以下方面加以完善：一是進(jìn)一步加強(qiáng)銀行與保險(xiǎn)公司的相互理解與支持，雙方的風(fēng)險(xiǎn)文化差異、業(yè)務(wù)模式、人力配置結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步磨合互融，加強(qiáng)協(xié)作；二是鑒于信用風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，銀行內(nèi)部業(yè)務(wù)組織結(jié)構(gòu)框架和制度要進(jìn)一步完善，以有效應(yīng)對(duì)更多更廣的市場(chǎng)需求；三是涉及金融方面的政府部門要更進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加大對(duì)信用保險(xiǎn)的扶持力度，四是要針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際，使實(shí)際貸款更多面向農(nóng)戶，有效解決農(nóng)民生產(chǎn)中的融資難題。

　　【編者按】我國(guó)山區(qū)人口占全國(guó)的56%，全國(guó)592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，有496個(gè)分布在山區(qū)。一直以來，集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活等問題嚴(yán)重制約了林區(qū)人民致富，如何將集體林地使用權(quán)交給農(nóng)民，讓農(nóng)民享有收益權(quán)，成為林區(qū)發(fā)展的題中之義。2008年，時(shí)任國(guó)家總理溫家寶曾指出，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革意義不亞于當(dāng)年小崗村的分田到戶。

　　我國(guó)集體林地面積27.37億畝，占全國(guó)林地面積的60.1%。我國(guó)山區(qū)面積占國(guó)土面積的69%，擁有全國(guó)90%左右的林地資源。山區(qū)人口占全國(guó)的56%，全國(guó)2000多個(gè)行政縣（市）有70%是山區(qū)縣。山區(qū)又是貧困人口聚集的林區(qū)，全國(guó)592個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，有496個(gè)分布在山區(qū)。

　　新中國(guó)成立以來，我國(guó)集體林權(quán)制度經(jīng)歷了數(shù)次變革，在幾經(jīng)“分與統(tǒng)”、“放與收” 的調(diào)整中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式一直處于主導(dǎo)地位，始終沒有解決好廣大農(nóng)民群眾對(duì)于林地和林木的產(chǎn)權(quán)問題，農(nóng)民沒有成為真正意義上的經(jīng)營(yíng)主體，集體林地也沒有完全成為農(nóng)民的生產(chǎn)資料，集體林業(yè)更沒有成為農(nóng)民就業(yè)增收的重要渠道，生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展規(guī)律及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀要求，集體林區(qū)出現(xiàn)了集體林地林木產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)主體不落實(shí)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、利益分配不合理等普遍性問題，嚴(yán)重制約了林業(yè)的發(fā)展。

　　在此背景下,保持林地集體所有制不變,把27億多畝集體林地的使用權(quán)交給農(nóng)民,讓農(nóng)民依法享有對(duì)林地、林木的所有權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán),實(shí)現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”,成為挖掘“三林”潛力,發(fā)展林業(yè)、振興林區(qū)、富裕林農(nóng)的根本途徑。

　　建國(guó)以來,我國(guó)集體林權(quán)制度一直處于探索之中。集體林權(quán)制度經(jīng)歷了四次變動(dòng)：一是土改時(shí)期的分山到戶，二是農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的山林入社，三是人民公社時(shí)期的山林統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，四是改革開放初期的林業(yè)“三定”（劃定自留山、穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制）。這四次變動(dòng)，均未觸及產(chǎn)權(quán)。林地使用權(quán)和林木所有權(quán)不明晰、經(jīng)營(yíng)主體不落實(shí)、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活、利益分配不合理等體制機(jī)制性問題長(zhǎng)期存在。農(nóng)民經(jīng)營(yíng)林業(yè)的積極性不高，森林資源質(zhì)量低，林地利用和產(chǎn)出率低，農(nóng)民收益水平低，亂砍盜伐等現(xiàn)象普遍存在，林業(yè)生產(chǎn)力得不到有效發(fā)展。農(nóng)村長(zhǎng)期貧困落的現(xiàn)實(shí)后與農(nóng)民發(fā)家致富理想間的矛盾日益突出，廣大農(nóng)民迫切要求實(shí)行新一輪的集體林權(quán)制度改革，來促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

　　1998年，福建省永安市洪田村率先將山林承包到戶，拉開了集體林改的序幕。2003年,國(guó)家在福建、江西、遼寧等地率先開展集體林權(quán)制度改革試點(diǎn),得到了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和充分肯定。胡錦濤總書記、溫家寶總理、回良玉副總理多次對(duì)集體林權(quán)制度改革作出重要指示，并深入改革試點(diǎn)地區(qū)考察指導(dǎo)。2006年1月，胡錦濤總書記在福建永安市視察時(shí)指出，林權(quán)制度改革是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度的又一重大改變，意義確實(shí)很重大。2007年，溫家寶總理在遼寧、江西考察時(shí)指出，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包改革后農(nóng)村的第二次革命，它的意義不亞于當(dāng)年小崗村的分田到戶。幾年來，國(guó)家林業(yè)局會(huì)同中農(nóng)辦、財(cái)政部等部門對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行了深入調(diào)研，并先后在福建、江西召開集體林權(quán)制度改革高峰論壇和現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，指導(dǎo)各地做好改革試點(diǎn)工作。2008年6月，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱中央10號(hào)文件）。2009年6月，中央召開了新中國(guó)成立以來的首次中央林業(yè)工作會(huì)議，對(duì)集體林權(quán)制度改革做出全面部署，改革隨即在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開。

　　集體林權(quán)制度改革是以明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容的綜合性改革。主要包括兩層涵義：一是依法實(shí)行農(nóng)村集體林地承包經(jīng)營(yíng)制度，確立本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和林木所有權(quán)人的主體地位，逐步解決集體林權(quán)糾紛、林權(quán)流轉(zhuǎn)等存在的歷史遺留問題，維護(hù)農(nóng)民和其他林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益；二是依照《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《森林法》等法律規(guī)定，完善制度建設(shè)和深化林業(yè)體制機(jī)制改革，保障農(nóng)民和其他林業(yè)經(jīng)營(yíng)者依法占有、使用、收益、處分林地林木的權(quán)利。

　　明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)是基礎(chǔ)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)是關(guān)鍵，落實(shí)處置權(quán)是手段，保障收益權(quán)是出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。通常也將明晰集體林地使用權(quán)和林木所有權(quán)簡(jiǎn)稱為基礎(chǔ)改革或主體改革，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)簡(jiǎn)稱為深化改革或配套改革。

　　改革主要有五個(gè)環(huán)節(jié)：一是明晰產(chǎn)權(quán)。二是勘界發(fā)證。三是放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。四是落實(shí)處置權(quán)。五是保障收益權(quán)。改革的目標(biāo)是，從2008年起，用5年左右時(shí)間，基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過深化改革，完善政策，健全服務(wù)，規(guī)范管理，逐步形成充滿活力的集體林業(yè)發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧。

　　【編者按】政府預(yù)算分配如何能夠更加符合公共利益，基層人大組織如何能更廣泛深入地履行職能？溫嶺市新河鎮(zhèn)“參與式預(yù)算改革”解決了這兩個(gè)問題。政府編制預(yù)算、公眾參與、人大批準(zhǔn)與監(jiān)督，使政府更有效地配置公共資金，解決了鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算的“軟約束”。

　　2005年，溫嶺市新河鎮(zhèn)啟動(dòng)參與式預(yù)算改革，目的是通過建立一種針對(duì)基層政府財(cái)政預(yù)算的制度約束，在政府預(yù)算編制、審查與修改、執(zhí)行和監(jiān)督等過程中，使公眾更多地參與政府決策過程，使政府預(yù)算分配更符合公共利益，更切實(shí)地激活鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機(jī)能。

　　其基本做法是：

　�。�1）公眾參與年度預(yù)算編制，充分表達(dá)民意。在每年鎮(zhèn)人代會(huì)召開之前，鎮(zhèn)政府鼓勵(lì)本鎮(zhèn)群眾自愿參與，并邀請(qǐng)與財(cái)政預(yù)算相關(guān)的各界專業(yè)人士參加預(yù)算編制過程，討論政府預(yù)算草案。公眾通過對(duì)話、協(xié)商，對(duì)預(yù)算草案提出意見和建議，鎮(zhèn)政府根據(jù)討論情況修改預(yù)算草案。

　　（2）在鎮(zhèn)人代會(huì)期間，人大代表審查、修正、批準(zhǔn)政府預(yù)算報(bào)告時(shí)，公眾可以參與旁聽。一是鎮(zhèn)政府向大會(huì)作預(yù)算草案（包括預(yù)算細(xì)化方案）報(bào)告，并報(bào)告公眾參與者提出的預(yù)算修改建議；二是人大代表通過兩輪分組與集中審查，對(duì)預(yù)算草案提出意見和建議，鎮(zhèn)政府答復(fù)和解釋人大代表的詢問；三是召開鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議，鎮(zhèn)政府和人大財(cái)經(jīng)小組參加，討論人大代表就政府預(yù)算草案提出的意見和建議，鎮(zhèn)政府據(jù)此修改預(yù)算草案，并向人大提交預(yù)算修改方案；四是人大代表分組討論、審查鎮(zhèn)政府提出的預(yù)算修改方案，若仍有不同意見，人大代表五人以上聯(lián)名提出“預(yù)算修正議案”；五是大會(huì)辯論并投票表決“預(yù)算修正議案”和預(yù)算草案。

　�。�3）公眾參與預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督。在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組對(duì)鎮(zhèn)政府的預(yù)算執(zhí)行情況開展經(jīng)常性監(jiān)督；在年中人大主席團(tuán)組織部分人大代表和自愿參與的公民對(duì)半年來政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行討論和審查。

　　參與式預(yù)算改革解決了鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政預(yù)算的“軟約束”，化解了基層人大權(quán)力虛置問題。此外，通過改革擴(kuò)大了公眾參與，政府能夠更有效地配置公共資金。