時(shí)隔37年，中國(guó)再次召開(kāi)中央城市工作會(huì)議，將尊重城市發(fā)展規(guī)律放在首位，在“建設(shè)”與“管理”兩端著力，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，解決城市病等突出問(wèn)題。

　　據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年廣東全省城鎮(zhèn)化率已達(dá)到68%，遠(yuǎn)高于全國(guó)54 .77%的平均水平。而按照廣東規(guī)劃，到2020年廣東全省常住人口城鎮(zhèn)化率要提高到73%。要完成這一目標(biāo)似乎不太難。但要注意的是，這個(gè)統(tǒng)計(jì)口徑，指的是人口城鎮(zhèn)化率。這個(gè)城鎮(zhèn)化率的結(jié)果，僅僅是人口的城鎮(zhèn)化。

　　南都指數(shù)這一期通過(guò)梳理分析去年9月最新發(fā)布的《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》，帶大家看看廣東各地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，從中可以看出不少具有區(qū)域特色的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)。如深圳人賺錢(qián)全省最多，但花錢(qián)似乎不如廣州人大方。公共配套服務(wù)上，經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的湛江、梅州，其醫(yī)療機(jī)構(gòu)的數(shù)量，并不比珠三角一些城市遜色。

　　深圳人口城鎮(zhèn)化率100%

　　學(xué)界為何認(rèn)為意義不大

　　南都記者根據(jù)去年9月發(fā)布的《廣東省統(tǒng)計(jì)年鑒》發(fā)現(xiàn)，2014年廣東21個(gè)地級(jí)市中，深圳人口城鎮(zhèn)化率最高，達(dá)到100%，也就是說(shuō)，整個(gè)深圳所有常住人口均為城鎮(zhèn)人口。

　　佛山位居第二，達(dá)到94 .89%。而排第三、第四的東莞、中山兩市也接近90%。居于第六位的廣州稍低，但也達(dá)到85.43%。

　　不過(guò)，對(duì)于深圳百分之百的城鎮(zhèn)化，學(xué)界并不買(mǎi)賬。因?yàn)樵缭?004年，深圳就完成“村改居”，戶籍居民全部“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，土地全歸轉(zhuǎn)為國(guó)有，深圳由此成為全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有農(nóng)村行政建制沒(méi)有農(nóng)村社會(huì)體制的城市。

　　暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡剛認(rèn)為，深圳屬于特例。雖然戶籍人口全部是非農(nóng)業(yè)人口，但是有的市民仍然從事農(nóng)業(yè)工作，而非戶籍人口雖在當(dāng)?shù)毓ぷ魃�活，但難以享受到與戶籍人口同等的公共服務(wù)和政策待遇。因此，這樣的百分之百城鎮(zhèn)化并沒(méi)有意義。

　　胡剛還指出，即使從全省來(lái)看，城市化水平也有高下之分。因縣城和省會(huì)城市的資源、基礎(chǔ)設(shè)施差異大，生活質(zhì)量也千差萬(wàn)別。如果把兩個(gè)地方的城鎮(zhèn)人口都等質(zhì)列入城鎮(zhèn)化率計(jì)算，也不能反映城鎮(zhèn)化具體發(fā)展情況。

　　近日南都記者調(diào)查深圳戶籍制度改革進(jìn)展時(shí)，有專(zhuān)家指出，如果由戶籍人口占總?cè)丝诘谋壤齺?lái)算，“2014年深圳真實(shí)的人口城市化水平只有18.4%，2015年也只有22%”。

　　珠三角城鎮(zhèn)化率達(dá)84 .12%

　　發(fā)展到最后或可叫“珠洲市”

　　“現(xiàn)在中國(guó)主要有三個(gè)城市群，京津唐、長(zhǎng)三角、珠三角，而珠三角是最成熟的一個(gè)。”胡剛認(rèn)為，目前政府和學(xué)界基本都認(rèn)同城市發(fā)展要以城市群作為主要形態(tài)，珠三角包括港澳在內(nèi)已經(jīng)是一個(gè)比較發(fā)達(dá)的城市群。

　　確實(shí)，從城市化水平來(lái)看，2014年珠三角人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到84 .12%，比2000年的71.59%提高了12.53個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化水平及增長(zhǎng)幅度都遙遙領(lǐng)先于東西兩翼及粵北地區(qū)。

　　暨大公共管理學(xué)院教授胡剛認(rèn)為，物流、人流、資金流、信息流和科技流，是城市之間聯(lián)系的紐帶，幾個(gè)城市之間這些方面聯(lián)系比較密切才叫城市群。長(zhǎng)三角內(nèi)部聯(lián)系也密切，但蘇、杭等地與核心城市上海還是較為疏遠(yuǎn)。北京出城之后就是農(nóng)村，京津唐內(nèi)部也有些割裂。而珠三角幾個(gè)城市之間基本是連在一起的，這也是廣東的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

　　城市群如進(jìn)一步發(fā)展，城市之間的距離進(jìn)一步拉近，交通、經(jīng)濟(jì)等融為一體，只有行政區(qū)劃的劃分，就是城市地區(qū)的概念。胡剛認(rèn)為，在此意義上，珠三角地區(qū)就可以稱(chēng)為“珠洲市”。

　　粵東西北城鎮(zhèn)化水平較低

　　需政府扶持但要順勢(shì)而為

　　2014年，廣東全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到68%，高于全國(guó)超過(guò)13個(gè)百分點(diǎn)。但縱觀廣東各區(qū)域城鎮(zhèn)化水平分布，則存在極大的差距。

　　在全省排第二位的是粵東沿海地區(qū)，雖然高于全國(guó)，但其城鎮(zhèn)化率只有59.55%�；洷钡貐^(qū)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)粵西沿海三市，雖然增幅居各區(qū)域第二位，但也只有46.37%�；浳鞯貐^(qū)2014年城鎮(zhèn)化率最低，只有41.03%。

　　與珠三角相比，粵東西北地區(qū)比較落后，還是處于工業(yè)化的初期。據(jù)胡剛介紹，按照規(guī)律，一個(gè)地區(qū)的核心區(qū)域發(fā)展到一定的程度，通常會(huì)出現(xiàn)環(huán)境變差、地價(jià)變高等情況，促使部分人才迫于壓力而向周邊轉(zhuǎn)移，部分高污染、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)也向外圍擴(kuò)散，最終把服務(wù)業(yè)、高新產(chǎn)業(yè)留下來(lái)。例如江蘇的發(fā)展也是靠上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

　　胡剛提醒，政府在決策時(shí)需要考慮多方面問(wèn)題，首先要遵循發(fā)展規(guī)律，粵東西北基礎(chǔ)差，發(fā)展需要政府扶持，但也要順勢(shì)而為，各有側(cè)重。像粵北山區(qū)是水源上游，應(yīng)注重生態(tài)保護(hù)，不宜大量發(fā)展工業(yè)。如清遠(yuǎn)市陽(yáng)山縣，曾是有名的貧困縣，如今為了脫貧也沒(méi)有往工業(yè)方面發(fā)展，而是發(fā)展風(fēng)力發(fā)電、生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，其主要服務(wù)對(duì)象也是珠三角。

　　焦點(diǎn)關(guān)注

　　人口城鎮(zhèn)化不等于真正的市民化

　　“(深圳)G D P是1800萬(wàn)總?cè)丝趧?chuàng)造的，財(cái)政收入是所有納稅人貢獻(xiàn)的，但公共服務(wù)只向332.21萬(wàn)戶籍居民提供，這公平嗎”？原深圳體改委主任徐景安在去年年初時(shí)就曾指出，深圳的戶籍政策導(dǎo)致了深圳并不合理的人口結(jié)構(gòu)。

　　多年以來(lái)，城鎮(zhèn)化率(即城鎮(zhèn)常住人口占該區(qū)域總?cè)丝诘谋壤?一直是衡量各地城鎮(zhèn)化水平的唯一標(biāo)準(zhǔn)。但城市公共服務(wù)對(duì)所有城市的人口并非一視同仁，醫(yī)療、教育、社保等諸多資源并未向外來(lái)人口敞開(kāi)大門(mén)，他們雖生活在城市，卻不能享受城市戶籍人口同等的公共服務(wù)，人口城鎮(zhèn)化并未實(shí)現(xiàn)真正的市民化。

　　對(duì)此，中山大學(xué)地理與規(guī)劃學(xué)院教授袁奇峰表示，人口城鎮(zhèn)化只是城鎮(zhèn)化程度的測(cè)度指標(biāo)，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量的高低要以醫(yī)療、社保等公共服務(wù)水平來(lái)衡量。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提出2020年基本建成城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，其中就有充分利用城鎮(zhèn)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施基本情況、城鎮(zhèn)常住人口享受公共服務(wù)情況、城鎮(zhèn)常住人口產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況等指標(biāo)。

　　今年1月1日起全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的《居住證暫行條例》，也使得2.53億中國(guó)流動(dòng)人群向穩(wěn)定市民邁出一大步。但實(shí)際情況卻不容樂(lè)觀。據(jù)悉，深圳早在半年前就開(kāi)始施行居住證制度，規(guī)定辦理居住證需在特區(qū)有合法穩(wěn)定的居所及在特區(qū)有合法穩(wěn)定的職業(yè)，并要求辦理居住登記之日起連續(xù)居住滿12個(gè)月、在特區(qū)參加社保連續(xù)滿12個(gè)月。這實(shí)際上已將很多“深漂”拒之門(mén)外。

　　而廣州在這方面動(dòng)作相對(duì)比較快。日前，廣州市政府就審議并原則通過(guò)《廣州市來(lái) 穗 人 員 融 合 行 動(dòng) 計(jì) 劃(2016-2020年)》，計(jì)劃用5年時(shí)間，加快推進(jìn)來(lái)穗人員在文化、經(jīng)濟(jì)、政治、生活等領(lǐng)域全方位融入廣州社會(huì)，到2020年，實(shí)現(xiàn)符合條件的非戶籍人口子女接受9年義務(wù)教育和當(dāng)?shù)貙W(xué)生享受同等待遇等若干目標(biāo)；來(lái)穗務(wù)工人員養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋；全面實(shí)現(xiàn)省內(nèi)、泛珠三角地區(qū)就醫(yī)即時(shí)結(jié)算，形成異地就醫(yī)協(xié)作體系。

　　但外來(lái)人口要實(shí)現(xiàn)真正的市民化還有很長(zhǎng)的路要走。胡剛表示，全國(guó)居住證制度及廣州的“融合計(jì)劃”，都只放開(kāi)了戶籍居民含金量不那么高的公共權(quán)利。比如小學(xué)學(xué)位，廣州整體學(xué)位并不緊張，好的學(xué)校才會(huì)擠破頭。但如異地高考這類(lèi)含金量高的權(quán)利，則難以實(shí)現(xiàn)全面均等化。

　　城鎮(zhèn)化過(guò)快不等于管理水平能跟上

　　此外，胡剛還指出，政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)快，配套措施就容易跟不上。城市規(guī)劃不科學(xué)容易滋生城市安全、環(huán)境問(wèn)題。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，政府雖然在管理上做了很多調(diào)整，但仍不能適應(yīng)現(xiàn)在的發(fā)展速度。好比“九龍治水”(編者注：黃歷中用“九龍治水”預(yù)測(cè)來(lái)年的天氣雨水很少。原意指多條龍治水，結(jié)果沒(méi)有龍去管行云布雨之事)，政府部門(mén)職能有的地方交叉重疊，有的地方空白沒(méi)人管。后來(lái)執(zhí)法權(quán)都收歸城市管理局，結(jié)果矛盾都集中到城管這里了。對(duì)于城市發(fā)展中出現(xiàn)的新因素，政府管理也出現(xiàn)乏力。又如廣場(chǎng)舞大媽?zhuān)�城市�?guī)劃沒(méi)有考慮到大媽們的場(chǎng)地需求，結(jié)果只能在住宅區(qū)附近跳舞，新矛盾又出現(xiàn)了。

　　“現(xiàn)在的城市公共服務(wù)，主要都是按照戶籍人口規(guī)劃的，缺口很大。”胡剛表示，現(xiàn)在路也堵了，飯店、醫(yī)院都是人。廣州提出管理人口概念，即常住人口加上流動(dòng)人口。通常流動(dòng)人口是城市總?cè)丝诘?0%左右。出差、旅游的流動(dòng)人口對(duì)于城市的公共服務(wù)要求更高，打的、吃飯、住宿、購(gòu)物，消費(fèi)也更高，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用明顯。城市道路要修多寬，警力要配備多少，都需要考慮整個(gè)管理人口的數(shù)量。

　　揭秘“新型城市化”

　　土地城市化將轉(zhuǎn)向人本城市化

　　新型城市化實(shí)際上是以人為本的城市化。剛剛結(jié)束的中央城市工作會(huì)議，也要求提高城市發(fā)展持續(xù)性、宜居性。而在過(guò)去，城市化幾乎本是以土地?cái)U(kuò)張進(jìn)行的。

　　據(jù)胡剛介紹，國(guó)家實(shí)行分稅制改革后，很大一部分稅收收入劃入國(guó)稅上交中央國(guó)庫(kù)，地稅收入要維持政府運(yùn)行，即所謂的“吃飯財(cái)政”，賣(mài)地收入占了地方財(cái)政收入的大頭，成為地方政府搞建設(shè)的主要資金來(lái)源。這時(shí)候房地產(chǎn)又剛剛興起，政府就通過(guò)征收土地再出讓給房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，收入用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“所以很多年來(lái)中國(guó)城市化其實(shí)是土地的城市化。”

　　土地城市化不具有可持續(xù)性。原來(lái)土地財(cái)政的運(yùn)行模式就像珠江新城一樣，政府賣(mài)地以后建地鐵，附近土地升值，再賣(mài)地建其他基礎(chǔ)設(shè)施，帶動(dòng)房產(chǎn)升值。但這樣循環(huán)下去房?jī)r(jià)肯定越來(lái)越高，很少有人買(mǎi)得起。就會(huì)出現(xiàn)“鬼城”、“空城”，城市也難以持續(xù)發(fā)展。

　　廣東省社科院教授丁力曾指出，以人為本的城市化則是對(duì)土地城市化的否定，是讓市場(chǎng)起決定性作用而不是由政府大包大攬，以工業(yè)化為推動(dòng)力而不是炒作土地導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)泡沫化，以人口城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)而不是中心城區(qū)的高樓大廈集聚。

　　從全省來(lái)看，城市化水平也有高下之分�？h城和省會(huì)城市的資源、基礎(chǔ)設(shè)施差異大，造成生活質(zhì)量千差萬(wàn)別。如果把兩個(gè)地方的城鎮(zhèn)人口都等質(zhì)列入城鎮(zhèn)化率計(jì)算，并不能反映城鎮(zhèn)化具體發(fā)展情況。

　　外來(lái)人口要實(shí)現(xiàn)真正的市民化還有很長(zhǎng)的路要走。無(wú)論是全國(guó)居住證制度還是廣州的“融合計(jì)劃”，都只放開(kāi)了戶籍居民含金量不那么高的公共權(quán)利。比如小學(xué)學(xué)位，廣州整體學(xué)位并不緊張，好的學(xué)校才會(huì)擠破頭。但如異地高考這類(lèi)含金量高的權(quán)利，則難以實(shí)現(xiàn)全面均等化。

　　——— 暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授胡剛