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　　徐雪高齊皓天

　　美國的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格差額補貼政策距今已有近70年歷史，在不斷的改革完善中較好地實現(xiàn)了政策目標(biāo)，目前仍是農(nóng)業(yè)支持政策體系的重要組成部分。美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格改革的做法和經(jīng)驗值得我國借鑒學(xué)習(xí)。

　　美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格差額補貼政策的歷史演變

　　從1938年開始，美國通過農(nóng)業(yè)法案不斷完善目標(biāo)價格差額補貼政策，大致經(jīng)歷以下幾個階段。

　　（一）1938年農(nóng)業(yè)法案建立平價差額補貼：目標(biāo)價格差額補貼的雛形

　　1938年前，美國農(nóng)產(chǎn)品支持政策主要是無追索權(quán)貸款。農(nóng)民在播種期以未來收獲的農(nóng)產(chǎn)品作抵押，按照規(guī)定的貸款率從聯(lián)邦商品信貸公司獲得貸款，農(nóng)產(chǎn)品收獲后，如果市場價低于貸款率，農(nóng)民可以把農(nóng)產(chǎn)品交給公司償還全部貸款；反之，農(nóng)民可以在市場上賣掉農(nóng)產(chǎn)品，還本付息后還能獲得溢價收入。最初貸款率是根據(jù)1909~1914年的平價水平確定。由于貸款率水平較高，農(nóng)民大都將農(nóng)產(chǎn)品交到公司，形成國家高庫存。為此，1938年農(nóng)業(yè)法案調(diào)低了貸款率，一般為平價水平的52%~75%。

　�。ǘ�）1973年農(nóng)業(yè)法案正式確立目標(biāo)價格差額補貼

　　20世紀(jì)70年代初，強烈的國際需求促使美國改革農(nóng)業(yè)政策刺激生產(chǎn)，1973年農(nóng)業(yè)法案確立了目標(biāo)價格差額補貼政策。一方面，降低價格支持水平。美國放棄根據(jù)歷史平價確定貸款率的方法，改為根據(jù)國際價格靈活確定，一般低于國際價格。另一方面，制定目標(biāo)價格，保護生產(chǎn)者利益。目標(biāo)價格水平主要根據(jù)預(yù)測的國際價格制定，并綜合考慮生產(chǎn)者成本因素動態(tài)調(diào)整。同時，美國政府放開生產(chǎn)者面積配額，補貼額計算按照農(nóng)戶的實際產(chǎn)量發(fā)放。1973~1977年，由于國際需求旺盛，市場價格高于目標(biāo)價格，政策很少被觸發(fā)。

　�。ㄈ�）1985、1990年農(nóng)業(yè)法案調(diào)整目標(biāo)價格差額補貼：固定目標(biāo)價格水平，控制補貼面積

　　20世紀(jì)70年代末，美國農(nóng)產(chǎn)品出口市場日益萎縮，國內(nèi)供給充裕、庫存爆滿，市場價格持續(xù)走低。同時由于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷增加，1977和1981年農(nóng)業(yè)法案兩次提高了目標(biāo)價格水平。農(nóng)產(chǎn)品價差不斷拉大，導(dǎo)致政府的補貼支出大幅增加，同時補貼的增產(chǎn)效應(yīng)使得農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、生態(tài)環(huán)境惡化。為此，1985年農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，目標(biāo)價格水平固定，與生產(chǎn)成本脫鉤；進(jìn)一步降低貸款率；重新啟動面積配額計劃，要求農(nóng)戶拿出5%~10%的面積休耕或保育；差額補貼按照配額內(nèi)的實際產(chǎn)量發(fā)放。1990年農(nóng)業(yè)法案實施更加嚴(yán)格的限產(chǎn)計劃，將農(nóng)戶休耕或保育面積比例提高到10%~20%。

　　（四）1996年農(nóng)業(yè)法案暫時退出目標(biāo)價格差額補貼：改為脫鉤的生產(chǎn)靈活性補貼

　　為適應(yīng)烏拉圭回合《農(nóng)業(yè)協(xié)定》，1996年美國農(nóng)業(yè)法案規(guī)定，控制年度農(nóng)業(yè)補貼總額，各農(nóng)產(chǎn)品補貼按照歷史配額面積和產(chǎn)量分?jǐn)�。這一調(diào)整使得補貼和實際生產(chǎn)脫鉤，生產(chǎn)者可以在法定補貼面積上種植任何農(nóng)作物，原本和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)掛鉤的目標(biāo)價格差額補貼也改為生產(chǎn)靈活性補貼。同時，把無追索權(quán)貸款改為營銷援助貸款，政府保留對貸款的追索權(quán)。

　�。ㄎ澹�2002年農(nóng)業(yè)法案建立的反周期補貼和2014年農(nóng)業(yè)法案實施的價格損失保障補貼：目標(biāo)價格差額補貼政策復(fù)出與升級

　　生產(chǎn)靈活性補貼雖然很好地適應(yīng)了WTO規(guī)則，但是補貼和價格漲跌無關(guān)，補貼缺乏效率，浪費財政資金，各界強烈呼吁重新引入和價格掛鉤的差額補貼機制。同時，進(jìn)入21世紀(jì)后美國實施擴張的財政政策，傾向于增加農(nóng)業(yè)補貼。2002年農(nóng)業(yè)法案把生產(chǎn)靈活性補貼改名為固定直接補貼，另外增加反周期補貼。反周期補貼的目標(biāo)價格水平按照農(nóng)戶5年平均生產(chǎn)成本加合理利潤確定，補貼額按照農(nóng)戶固定基期產(chǎn)量的85%確定，和目前實際種植作物無關(guān)，使得差額補貼和產(chǎn)品生產(chǎn)脫鉤。

　　由于固定直接補貼在市場價格很高的條件下也不會減少，缺乏效率，各方呼吁要求廢除。加上2008年金融危機后，美國財政再次出現(xiàn)緊張，2014年農(nóng)業(yè)法案取消了固定直接補貼，同時提高了原來反周期補貼的目標(biāo)價格水平，并把“目標(biāo)價格”改為“參考價格”、“反周期補貼”改為“價格損失保障補貼”，但實質(zhì)基本一樣。

　　美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格差額補貼政策的實施經(jīng)驗

　�。ㄒ唬┺r(nóng)產(chǎn)品價格改革始終堅持發(fā)揮市場機制作用

　　在農(nóng)產(chǎn)品價格改革中，美國始終堅持價格由市場決定，堅定施行目標(biāo)價格差額補貼政策，政策僅在1996~2001年短暫退出。在政策退出階段，美國發(fā)現(xiàn)直接、固定、完全脫鉤的生產(chǎn)靈活性補貼雖然更加適應(yīng)WTO規(guī)則，但是它不能有效管理風(fēng)險，補貼的精準(zhǔn)性和效率均不高。為此，2002年美國立即恢復(fù)目標(biāo)價格差額補貼政策。

　　（二）差額補貼政策始終與其他政策有機結(jié)合

　　從演變歷程看，政策始終是和無追索權(quán)貸款（或營銷援助貸款）配合使用。目標(biāo)價格差額補貼政策發(fā)揮作用的前提是農(nóng)民有資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。美國農(nóng)場在播種期需要較大的資金投入，無追索權(quán)貸款（或營銷援助貸款）保證了農(nóng)民能夠按農(nóng)時進(jìn)行生產(chǎn)。同時，無追索權(quán)貸款（或營銷援助貸款）相當(dāng)于我國的最低收購價政策，保護了農(nóng)民最基本的收益。

　�。ㄈ�）差額補貼政策始終根據(jù)環(huán)境變化適時調(diào)整

　　美國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格差額補貼政策始終根據(jù)國內(nèi)外市場環(huán)境、國家財政收支、WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則等因素不斷調(diào)整。如20世紀(jì)70年代初，為了刺激國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高了目標(biāo)價格水平；70年代末為了減少國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給，降低了目標(biāo)價格水平。20世紀(jì)80、90年代，迫于財政支出的壓力，兩次控制目標(biāo)價格水平、減少差額補貼面積。20世紀(jì)90年代中后期，為規(guī)避WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則，把掛鉤的目標(biāo)價格補貼轉(zhuǎn)為脫鉤固定直接補貼，后來又設(shè)計出“半脫鉤化”的反周期補貼和價格損失保障等。

　�。ㄋ模┎铑~補貼政策落實有強大的支撐體系

　　農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格差額補貼政策效應(yīng)的發(fā)揮，關(guān)鍵在于價格、面積、單產(chǎn)等信息的準(zhǔn)確核定，為此美國建立了一系列配套措施。一是完善的市場信息發(fā)布制度和發(fā)達(dá)的農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨期貨市場，為制定目標(biāo)價格和采集市場價格提供支撐。二是健全的統(tǒng)計調(diào)查規(guī)則和系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)和遙感等信息技術(shù)應(yīng)用，為確定種植面積和單產(chǎn)提供保證。三是互聯(lián)互通的生產(chǎn)者信用信息和財務(wù)結(jié)算系統(tǒng)，降低了政策操作成本和道德風(fēng)險。

　　完善我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補貼政策的建議

　�。ㄒ唬﹫远▋r格改革方向，建立相關(guān)配套政策體系

　　我國農(nóng)產(chǎn)品價格改革要堅持“市場定價、價補分離”方向，完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補貼政策配套支持政策體系，推動政策銜接和政策創(chuàng)新。如探索銜接農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險政策，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品遭受災(zāi)害大幅減產(chǎn)，市場價飚升目標(biāo)價格政策不啟動時，農(nóng)民的基本收益由保險賠付來保證。探索建立新的配套支持政策，如營銷援助貸款、休耕補貼、資源環(huán)境保育補貼等。

　�。ǘ�）根據(jù)形勢發(fā)展變化，適時調(diào)整政策形式內(nèi)容

　　農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格補貼政策仍然屬于“黃箱”，面臨國際規(guī)則的挑戰(zhàn)，需要調(diào)整政策的內(nèi)容和形式。一是探索開展農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)配額管理。根據(jù)WTO規(guī)則，限產(chǎn)條件下的補貼免于削減承諾，如按照固定面積和單產(chǎn)提供補貼，或按照基期產(chǎn)量的85%或85%以下提供補貼。二是實施“半脫鉤化”的補貼方式。在多哈回合農(nóng)業(yè)談判中，WTO成員明確把“不與生產(chǎn)相關(guān)”的支付也納入“藍(lán)箱”范圍。我國可以探索市場價格采用當(dāng)年價格，但補貼面積采用歷史數(shù)據(jù)，實現(xiàn)價格掛鉤、面積脫鉤的“半脫鉤化”補貼方式。三是借鑒美國做法，把政策名稱改為“價格損失保障”。一方面，體現(xiàn)我國農(nóng)產(chǎn)品支持政策的風(fēng)險管理思想；另一方面，對外可以盡量避免“補貼”字眼，解釋為基于價格風(fēng)險的農(nóng)民收入保障。

　�。ㄈ�）強化制度建設(shè)與科技運用，建立相關(guān)的支撐體系

　　目標(biāo)價格確定、市場價格監(jiān)測和面積統(tǒng)計是目標(biāo)價格補貼政策的核心。要建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)統(tǒng)計制度，注重歷史數(shù)據(jù)的積累；要健全農(nóng)產(chǎn)品信息發(fā)布制度，發(fā)揮信息對市場的引導(dǎo)作用；要完善農(nóng)產(chǎn)品期貨市場，發(fā)揮市場的價格發(fā)現(xiàn)功能；要運用互聯(lián)網(wǎng)、遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，促進(jìn)信息技術(shù)與農(nóng)業(yè)的跨界融合，豐富數(shù)據(jù)統(tǒng)計、核準(zhǔn)的手段。

　�。ㄗ髡邌挝唬盒煅└呓�蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與信息研究所；齊皓天華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院）