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上海自貿(mào)區(qū)金改突破路徑 最大挑戰(zhàn)是金融問題
2013-10-30 11:52 來源：上海證券報(bào)我要評(píng)論
編者按
在《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》這一綱領(lǐng)性文件指引下，上海自貿(mào)區(qū)已搭起了基本制度框架，改革路線圖日漸明晰，自貿(mào)區(qū)熱潮傳遞到社會(huì)各界。不過，處于制度創(chuàng)新這座金字塔頂端的金融改革，目前仍止于框架階段，市場屏息等待它的細(xì)節(jié)。
適值上海自貿(mào)區(qū)掛牌滿月之際，上海證券報(bào)特約國務(wù)院參事、南開大學(xué)國家經(jīng)濟(jì)研究院院長夏斌撰文，把脈上海自貿(mào)區(qū)金融改革。他認(rèn)為，上海自貿(mào)區(qū)金融改革要實(shí)現(xiàn)突破，關(guān)鍵就是在制度上建立“特別賬戶”這一無形“鐵絲網(wǎng)”，堅(jiān)守“一線徹底放開、二線有效管制”的原則。
自貿(mào)區(qū)金融改革具體可分三步走。第一步，在制度上建立“特別賬戶”這一無形“鐵絲網(wǎng)”，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)可通過該賬戶向“區(qū)外境內(nèi)”中國其他地區(qū)開展QFII、RQFII、投資與貸款等其他業(yè)務(wù)，但其業(yè)務(wù)規(guī)模由外管局核準(zhǔn)；第二步，盡快啟動(dòng)對(duì)自貿(mào)區(qū)區(qū)外浦東陸家嘴地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)建立“特別賬戶”通道，實(shí)施“非居民”的試點(diǎn)準(zhǔn)備，允許“特別賬戶”上的貨幣資金可自由接軌國際金融市場；第三步，在天津、廣州或深圳前海等地，推廣資本管制和本外幣自由兌換開放的內(nèi)容。
只有通過設(shè)立無形的銀行“特別賬戶”這一“鐵絲網(wǎng)”，自貿(mào)區(qū)金融改革才能堅(jiān)守住“一線徹底放開、二線有效管制”的原則。
所謂“一線徹底放開”，即在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、金融產(chǎn)品的創(chuàng)新、匯率、利率和本外幣的兌換及去境外市場的籌資投資，一切按市場規(guī)則或國際慣例辦。唯有如此，才是真正的放開，才有試點(diǎn)意義。
所謂“二線有效管制”，即與國際金融市場完全打通的自貿(mào)區(qū)內(nèi)與區(qū)外的中國其他地區(qū)之間，其資金可以往來，但是有部分管制。此管制不同于以往，一是管制的內(nèi)容和規(guī)模，可隨整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)改革的深入動(dòng)態(tài)變化；二是有意識(shí)地去通過“特別賬戶”這一通道，把自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)由市場配置金融資源的機(jī)制，主動(dòng)引進(jìn)、傳遞到“關(guān)外境內(nèi)”，實(shí)現(xiàn)既對(duì)國內(nèi)的金融改革形成一定的沖擊壓力，又對(duì)這種沖擊壓力盡可能做到可控、可接受。
當(dāng)試點(diǎn)推廣進(jìn)行到一定時(shí)候，自貿(mào)區(qū)“區(qū)外境內(nèi)”全國其他地區(qū)資本賬戶開放的金融交易規(guī)模，自然逐步收斂、逼近于整個(gè)中國資本賬戶對(duì)外開放后可能出現(xiàn)的金融交易規(guī)模，這表明整個(gè)中國實(shí)施資本賬戶開放和人民幣可兌換的時(shí)機(jī)已經(jīng)來臨。屆時(shí)，即可在“風(fēng)平浪靜”中實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)改革的歷史性宣告。
自貿(mào)區(qū)改革將引發(fā)“區(qū)外境內(nèi)”制度“裂變”
推動(dòng)上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，其意義不可低估。只要是真正決心改革，大膽簡政放權(quán)，短期內(nèi)一定可以看到，上海自貿(mào)區(qū)會(huì)在吸引外資、航運(yùn)、貿(mào)易、金融等方面發(fā)展迅速，對(duì)提升不僅是自貿(mào)區(qū)內(nèi)而且是周邊地區(qū)居民的醫(yī)療、教育、娛樂、就業(yè)、購物消費(fèi)等福利水平方面產(chǎn)生明顯效應(yīng)。
從中長期看，自貿(mào)區(qū)的溢出效應(yīng)絕不限于上述內(nèi)容，在地理范圍上也絕不限于上海。因?yàn)�，通過自貿(mào)區(qū)改革會(huì)必然衍生其他一系列經(jīng)濟(jì)制度的改革，特別是金融這一核心制度的改革。這一改革的制度效應(yīng)，遲早會(huì)傳遞到“區(qū)外境內(nèi)”的中國各地，會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)在估計(jì)不到的反應(yīng)和各地要求進(jìn)一步改革的壓力，進(jìn)而會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成一定的新矛盾、新問題，逼迫自貿(mào)區(qū)外的中國境內(nèi)其他地區(qū)發(fā)生一系列的制度“裂變”，提升整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)的對(duì)外開放水平和競爭力，進(jìn)一步給中國與正在變化中的國際貿(mào)易規(guī)則接軌打下良好的基礎(chǔ)。因此可以說，上海自貿(mào)區(qū)是繼建立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)、加入WTO之后，中國改革開放的第三個(gè)重要的里程碑。
自貿(mào)區(qū)建設(shè)最大挑戰(zhàn)是金融問題
目前海外已有的成百上千個(gè)自貿(mào)區(qū)，盡管在功能、規(guī)模上不盡相同，但是大多數(shù)自貿(mào)區(qū)的基本特征在于鼓勵(lì)吸引投資、推動(dòng)貿(mào)易方面，給予充分的稅率、利率優(yōu)惠、通關(guān)便捷等方便。由于這些自貿(mào)區(qū)所在國家，在利率、匯率、資本賬戶管理和本幣的可自由兌換方面，本身是市場化的、自由的（有些初期是非市場化、非自由的），因此其基本上不存在對(duì)金融制度的變革需求。
當(dāng)今中國則不然。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)與海外多數(shù)自貿(mào)區(qū)最大的不同是，除上述提到的需要在非金融的若干領(lǐng)域變革制度外，最突出、最重要的是要求對(duì)經(jīng)濟(jì)全局最具沖擊力和顛覆性影響力的金融也必須加快改革。否則，自貿(mào)區(qū)的其他改革是難以向縱深發(fā)展的。因?yàn)�，自貿(mào)區(qū)與“區(qū)外境內(nèi)”的中國其他地區(qū)將實(shí)行不同的金融制度與政策，前者只要真正與國際金融市場接軌，先行先試，則自貿(mào)區(qū)與“區(qū)外境內(nèi)”一定會(huì)產(chǎn)生利息差、匯率差，會(huì)進(jìn)一步吸引“區(qū)外境內(nèi)”其他地區(qū)的機(jī)構(gòu)紛紛在自貿(mào)區(qū)投資設(shè)機(jī)構(gòu)，便于利用國際金融市場籌資，并利用制度空子返回投資套利。弄得不好，會(huì)嚴(yán)重沖擊國內(nèi)的宏觀平衡。又因?yàn)椋再Q(mào)區(qū)內(nèi)的服務(wù)貿(mào)易（文化、商貿(mào)、社會(huì)及中介服務(wù)等）其注冊(cè)地和經(jīng)營地往往是分開的（即注冊(cè)在自貿(mào)區(qū)，經(jīng)營服務(wù)卻多在自貿(mào)區(qū)外的中國其他地區(qū)），其大量的業(yè)務(wù)不可能局限于28平方公里。在目前國內(nèi)外利差、匯差不一致情況下，就會(huì)產(chǎn)生大量的套利型籌資投資活動(dòng)。當(dāng)然，這一方面可刺激國內(nèi)服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但另一方面同樣要看到，如果存在大量資金大進(jìn)大出的套利交易，會(huì)給貨幣調(diào)控形成較大的壓力。屆時(shí)，為了減輕此壓力，央行必然會(huì)加大實(shí)施促進(jìn)外匯流出或流進(jìn)的“對(duì)沖”措施力度，會(huì)加大非自貿(mào)區(qū)的金融改革力度。因此可以說，一方面，自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的改革能走多遠(yuǎn)，會(huì)被金融改革所牽制；另一方面，我國資本賬戶開放速度能加快多少，又會(huì)被自貿(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的改革所推著走。
可以概括說，在上海自貿(mào)區(qū)的形成中，投資、貿(mào)易、航運(yùn)、海關(guān)管理改革的關(guān)鍵取決于決策者的魄力和決心。而金融對(duì)外開放改革的關(guān)鍵，不是光有魄力和決心即可奏效，而是取決于決策者對(duì)一定時(shí)期動(dòng)態(tài)的宏觀經(jīng)濟(jì)平衡有個(gè)正確的判斷，需要基于較準(zhǔn)確的判斷，把握好資本賬戶漸進(jìn)開放的力度。因此可以說，對(duì)中央政府來說，建設(shè)上海自貿(mào)區(qū)最大的挑戰(zhàn)不是其他問題，而是金融問題。本文以下側(cè)重對(duì)自貿(mào)區(qū)的金融改革進(jìn)行闡述。
自貿(mào)區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)改革可“適當(dāng)超前”
基于上述“重大意義”及“區(qū)別”的思考，盡管中外在建設(shè)自貿(mào)區(qū)過程中存在一定的差異，但是我們?nèi)栽谔剿�、推�?dòng)中國經(jīng)濟(jì)健康、安全發(fā)展前提下的自貿(mào)區(qū)建設(shè)。首先，態(tài)度必須積極。其次，對(duì)其中的投資、貿(mào)易、航運(yùn)等領(lǐng)域及其相關(guān)的稅收、通關(guān)、其他行政審批管理方面，可參照TPP等談判要求，大刀闊斧，“壯士斷腕”、“適當(dāng)超前”地加快改革步伐（涉及國家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定的少數(shù)投資領(lǐng)域除外），主動(dòng)培育改革的溢出效應(yīng)。因?yàn)�，僅在28平方公里內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)改革的“適當(dāng)超前”，不會(huì)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)全局形成顛覆性的沖擊。而對(duì)金融領(lǐng)域的改革，則需慎而細(xì)之。
金融改革的兩種通行做法
簡單講有兩種：一是對(duì)自貿(mào)區(qū)設(shè)有形或無形的“鐵絲網(wǎng)”，即“一線放開，二線管住”。對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)利率、匯率、資本賬戶管理、本外幣兌換等完全放開，市場化運(yùn)作。但對(duì)自貿(mào)區(qū)與“區(qū)外境內(nèi)”的中國其他地區(qū)之間，實(shí)行現(xiàn)行的資本賬戶管理。二是不設(shè)“鐵絲網(wǎng)”，即在自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融制度完全市場化運(yùn)行的同時(shí)，“關(guān)內(nèi)關(guān)外”之間不隔離，是打通的。
這兩種做法意味著什么？如果走第一條道路，其意義只是培養(yǎng)一個(gè)“小香港”。除對(duì)上海經(jīng)濟(jì)是送了個(gè)大禮包，培養(yǎng)了一些人才和積累些管理經(jīng)驗(yàn)外，對(duì)培育進(jìn)一步改革的溢出效應(yīng)和形成“倒逼”中國經(jīng)濟(jì)全方位改革而言，意義是不大的。如果走第二條道路，“關(guān)內(nèi)關(guān)外”是打通的，中國當(dāng)前似乎是不可能的，也是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)槿绻艽蛲�，等于宣布中國取消現(xiàn)行一切必要的資本賬戶管制。如果想取消，又何必多此一舉，搞自貿(mào)區(qū)金融改革？
自貿(mào)區(qū)金融改革如何突破
以上兩條道路均不可取，自貿(mào)區(qū)金融改革如何突破？關(guān)鍵在于通過設(shè)立無形的銀行“特別賬戶”這一“鐵絲網(wǎng)”，才能堅(jiān)守住“一線徹底放開、二線有效管制”的原則。
所謂“一線徹底放開”，即在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、金融產(chǎn)品的創(chuàng)新、匯率利率和本外幣的兌換及去境外市場的籌資投資，一切按市場規(guī)則或國際慣例辦。唯有如此，才是真正的放開，才有試點(diǎn)意義。所謂“二線有效管制”（本人認(rèn)為提“高效”管制有點(diǎn)理想化），即與國際金融市場完全打通的自貿(mào)區(qū)內(nèi)與區(qū)外的中國其他地區(qū)之間，其資金往來是可以的，然而是有部分管制的。但是，此管制可以不同于以往，一是管制的內(nèi)容和規(guī)模，可隨整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)改革的深入，是動(dòng)態(tài)變化的；二是有意識(shí)地去通過“特別賬戶”這一通道，把自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)由市場配置金融資源的機(jī)制，主動(dòng)引進(jìn)、傳遞到“關(guān)外境內(nèi)”、傳遞到全國金融市場，實(shí)現(xiàn)既對(duì)國內(nèi)的金融改革形成一定的沖擊壓力，又對(duì)這種沖擊壓力盡可能做到可控、可接受，這才是真正的有效管制。
因此，在設(shè)計(jì)自貿(mào)區(qū)金融改革制度上，總體上應(yīng)把握以下三項(xiàng)原則：一是首先要支持區(qū)內(nèi)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；二是在此過程中，各項(xiàng)制度的安排要有利于穩(wěn)步推進(jìn)整個(gè)資本賬戶的開放；三是有利于主動(dòng)、積極推進(jìn)人民幣國際化的進(jìn)程。具體做法可分三步走。
第一步：
（1）在制度上建立“特別賬戶”這一無形“鐵絲網(wǎng)”。通過建立“特別賬戶”（或用其他冠名），首先要能相對(duì)隔離自貿(mào)區(qū)與“區(qū)外境內(nèi)”中國其他地區(qū)的貨幣資金來往。該賬戶似同本人在人民幣國際化操作中曾建議設(shè)立的“人民幣外匯賬戶”，即對(duì)自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)、自然人、金融機(jī)構(gòu)建立兩套賬戶系統(tǒng)，普通賬戶上的貨幣資金可面向國際金融市場，自由劃撥。另建的“特別賬戶”，其賬上的貨幣資金只能進(jìn)出“區(qū)外境內(nèi)”的中國其他地區(qū)（一開始對(duì)自然人賬戶活動(dòng)不好識(shí)別，可暫不列入），但其進(jìn)出規(guī)模是受控的、有約束的。
�。�2）通道上的內(nèi)容安排。建立“特別賬戶”這一通道后，自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)與企業(yè)可通過該賬戶向“區(qū)外境內(nèi)”中國其他地區(qū)開展QFII、RQFII、投資與貸款等其他業(yè)務(wù)，但其業(yè)務(wù)規(guī)模由外管局核準(zhǔn)。除直接投資需遵守其他有關(guān)規(guī)定外，各類金融交易活動(dòng)規(guī)模的核準(zhǔn)，是以單獨(dú)機(jī)構(gòu)配給額度、規(guī)定給相對(duì)比例或?qū)鹑跈C(jī)構(gòu)和企業(yè)分別設(shè)置一定的實(shí)繳資本金規(guī)模起點(diǎn)進(jìn)行核準(zhǔn)，還是以稅收、準(zhǔn)備金率調(diào)控？這可進(jìn)一步研究。
（3）開放速度的加快。上述“特別賬戶”上由外管局核實(shí)的QFII、RQFII、貸款等業(yè)務(wù)規(guī)模，一是動(dòng)態(tài)的，不是一定幾年不變的，也不是市場壓力和呼聲大了就修改，沒有壓力和呼聲則不修改。二是每半年對(duì)規(guī)模評(píng)估一次，調(diào)整一次。目的是要主動(dòng)去探索、形成通過自貿(mào)區(qū)改革，將國際上由市場配置資金的效應(yīng)傳遞到國內(nèi)，給國內(nèi)的金融改革不斷形成一定的可接受的壓力，以真正推動(dòng)中國的經(jīng)濟(jì)改革。
�。�4）金融監(jiān)管的要點(diǎn)。通過“特別賬戶”這一通道制度安排，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)能做到區(qū)分“居民與非居民”賬戶，即將資金進(jìn)出“區(qū)外境內(nèi)”中國其他地區(qū)的區(qū)內(nèi)中國、外國的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)，均視同“非居民”。通過此賬戶，央行和外管局等監(jiān)管部門對(duì)“非居民”資金進(jìn)出“區(qū)外境內(nèi)”中國其他地區(qū)的交易活動(dòng)及其明細(xì)，能看得清清楚楚，做到心中有數(shù)，都在監(jiān)管、可控的范圍內(nèi)，達(dá)到在金融監(jiān)管上關(guān)內(nèi)關(guān)外“區(qū)別監(jiān)管、留下腳印、可追索、可評(píng)估”的目的。
（5）自貿(mào)區(qū)金融突破的條件。要實(shí)現(xiàn)以上突破，即要實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)金融改革實(shí)質(zhì)為加快資本賬戶開放速度這一盡快“可復(fù)制、可推廣”的目的，關(guān)鍵在于要加快自貿(mào)區(qū)外的整個(gè)中國其他地區(qū)的利率、匯率市場化的改革步伐。唯有如此，“特別賬戶”這一資本賬戶開放的通道，才能“越做越粗”，全國資本賬戶開放的速度才能真正加快。
第二步：
鑒于目前中美利差及匯率趨勢的現(xiàn)狀，實(shí)施自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融市場化改革措施及建立“特別賬戶”通道制度第一步后，資金流進(jìn)壓力可能會(huì)大于流出壓力（若美國QE政策退出力度較大時(shí)，情況可能有所不同），此時(shí)應(yīng)盡快啟動(dòng)對(duì)自貿(mào)區(qū)區(qū)外浦東陸家嘴地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)也建立“特別賬戶”通道，實(shí)施“非居民”的試點(diǎn)準(zhǔn)備，允許“特別賬戶”上的貨幣資金可自由接軌自貿(mào)區(qū)內(nèi)的金融市場（也即接軌國際金融市場）。其交易內(nèi)容為QDII、RQDII、境外貸款、居民個(gè)人境外直接投資等多項(xiàng)金融活動(dòng)，鼓勵(lì)資金“走出去”。其業(yè)務(wù)規(guī)模由外管局根據(jù)國際收支狀況統(tǒng)籌考慮，也實(shí)施暫時(shí)動(dòng)態(tài)的額度核準(zhǔn)。
第三步：
經(jīng)過第一步、第二步的試點(diǎn)探索（第一步改革的準(zhǔn)備要充分，可能第二步改革要及時(shí)跟進(jìn)），屆時(shí)根據(jù)國際金融市場和國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，可同步在渤海灣的天津、珠三角的廣州或深圳前海等地，復(fù)制上海自貿(mào)區(qū)和區(qū)外浦東陸家嘴的相關(guān)“特別賬戶”制度，推廣資本管制和本外幣自由兌換開放的內(nèi)容（同時(shí)整合、統(tǒng)一目前對(duì)深圳前海地區(qū)已實(shí)施的22條政策中的相關(guān)政策）。在全國天津、廣東等地復(fù)制、推廣上海金融改革的實(shí)質(zhì)，進(jìn)一步加快擴(kuò)大本外幣自由兌換和資本賬戶開放的規(guī)模。
經(jīng)過上述不斷的探索（當(dāng)然，若有把握也可跳過第三步，即在實(shí)施第二步的同時(shí)，選擇渤海灣的天津、珠三角的深圳前海等地也推廣試點(diǎn)業(yè)務(wù)）和資本賬戶逐步開放的經(jīng)驗(yàn)累積，如果進(jìn)程順利，則意味著，一方面中國資本賬戶的開放已在規(guī)�？蓽y、風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下穩(wěn)步推進(jìn)，另一方面，由于在此過程中國內(nèi)的利率、匯率改革同時(shí)在加快，自貿(mào)區(qū)“區(qū)內(nèi)區(qū)外”的套利活動(dòng)在逐步減少，海內(nèi)外金融市場之間各種市場性指標(biāo)的波動(dòng)率在逐步接近。當(dāng)試點(diǎn)推廣進(jìn)行到一定的時(shí)候，自貿(mào)區(qū)“區(qū)外境內(nèi)”全國其他地區(qū)資本賬戶開放的金融交易規(guī)模，自然逐步收斂、逼近于取消試點(diǎn)后整個(gè)中國資本賬戶對(duì)外開放后可能出現(xiàn)的金融交易規(guī)模，說明此時(shí)已“水到渠成”，宣布整個(gè)中國實(shí)施資本賬戶開放和人民幣可兌換的時(shí)機(jī)已經(jīng)來臨。屆時(shí)，即可在“風(fēng)平浪靜”中實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)改革的歷史性宣告。本人相信，這可能是已經(jīng)走上“漸進(jìn)”、“以我為主”路徑依賴的中國金融，若要實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步開放的較優(yōu)選擇。同時(shí)，通過這一選擇，客觀上也許在2020年之前的某一年提前實(shí)現(xiàn)中國資本賬戶的開放。
�。ㄗ髡呦祰鴦�(wù)院參事，南開大學(xué)國家經(jīng)濟(jì)研究院院長）
編輯：雨林
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