央廣網(wǎng)財經(jīng)北京11月20日消息 中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文在出席財經(jīng)年會時，講述了美國、日本和中國臺灣地區(qū)的土地制度。他說，“這兩項制度，產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，應(yīng)該是任何國家土地制度的核心內(nèi)容，這兩個東西是不能偏頗的。如果發(fā)生偏頗，那么一定會造成土地市場和土地使用方面的混亂。”

　　對于中國一段時間以來出現(xiàn)的對于土地制度改革偏重于去實現(xiàn)土地權(quán)利人的權(quán)益的現(xiàn)象，陳錫文認(rèn)為有它的道理，“過去在這兩方面對土地權(quán)利人的權(quán)力人不夠重視，所以才會出現(xiàn)這樣一種情況�！薄耙虼耍�在討論土地制度改革的時候，必須首先要明確的把這兩個問題放在同等的位置上。盡管以前出現(xiàn)了一些偏頗，有它的內(nèi)在的原因，但是，我想我們應(yīng)該逐漸的趨于理性，把保障權(quán)利人權(quán)力和實現(xiàn)土地用途管制放到同等的位置上來考慮�！�

　　對于近期剛結(jié)束的三中全會，陳錫文說，“三中全會決定中有兩句話是非常吸引人的，也是含金量非常高，大家要認(rèn)真研究。第一、要使市場成為配置資源的決定性因素，這是三中全會在理論上對以前的一個重大創(chuàng)新。第二、完善和發(fā)展中國的社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化�！�

　　在農(nóng)地規(guī)劃利用這個領(lǐng)域怎么理解市場對配置資源的決定作用，陳錫文認(rèn)為，它只能在用途規(guī)劃、管制的情況下，在確定的范圍內(nèi)，市場才能夠起決定性因素。

　　怎么推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。就土地，陳錫文說，我們在相當(dāng)一段時間之內(nèi)已經(jīng)陷入了相當(dāng)大的混亂。土地的亂局造成了社會上很多的不公現(xiàn)象。那么，對土地治理的這種混亂局面，實際上就表現(xiàn)出至少在土地管理的體系上，以及在土地管理的能力上我們是遠遠不夠的。

　　陳錫文在最后表示，對三中全會這個決定的學(xué)習(xí)，既要考慮把它提出來的農(nóng)地改革的三項政策怎么真正落到實處，更要考慮的怎么建立一個符合中國特色社會主義市場制度的農(nóng)村土地制度，這才是我們將來要進一步深入研究的。

　　以下為陳錫文演講實錄：

　　陳錫文：非常感謝論壇的主持人給我這樣一個發(fā)言的機會，因為十八屆三中全會剛剛閉幕，公報中推出了一系列強有力的改革政策和措施，所以我們這次論壇大家都很關(guān)注，三中全會所做的決策，怎么樣真正落實好執(zhí)行。在這次三中全會的決定中，應(yīng)該說農(nóng)村的土地制度改革問題，是這次決定中一個大的亮點，關(guān)于下一步農(nóng)村土地制度怎么改革，決定提出了比較明確的方向，最重要具體的政策目標(biāo)都已經(jīng)提出來了。比如說允許符合規(guī)劃的經(jīng)營性土地能夠和國有土地同權(quán)同價的入市。比如允許農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)能夠讓他抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，允許農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)也能夠抵押和轉(zhuǎn)讓。這三個政策應(yīng)該說對農(nóng)村土地制度是一個重大的突破，引起的后續(xù)影響也會非常巨大。所以，我主要想圍繞著三中全會決定中關(guān)于農(nóng)村土地制度的改革會給整個國家?guī)�來什么樣的重要的影響談一點我自己的看法。

　　實際上農(nóng)村土地制度的改革，尤其涉及到建設(shè)用地的改革，經(jīng)營型建設(shè)用地在一定程度下允許它入市，以及農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)允許他抵押擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，這個實際上就已經(jīng)超出了農(nóng)村的改革范圍。對整個國家的土地制度，對很多非農(nóng)村的人民都會有非常直接的影響。所以，我想就這個問題談一點自己的不成熟的看法。

　　實際上關(guān)于農(nóng)村土地制度改革已經(jīng)持續(xù)了相當(dāng)一段時間了，爭論很大。那么，各家的看法也都在不斷的深入，我相信這些爭論還會繼續(xù)下去。但是，我想在討論這個問題之前，大家首先需要明確的一個就是到底什么是土地制度，我們要改的是土地制度中的哪一部分，或者是還是整體。那么，所有人都知道，土地制度是一個非常復(fù)雜的制度體系。那么，從它的基本內(nèi)容來看，我想任何一個國家的土地制度最基本的實質(zhì)性內(nèi)容至少有兩個方面：第一、關(guān)于產(chǎn)權(quán)權(quán)利的制度。第二、關(guān)于土地利用的制度。形象的來說，一個是土地的產(chǎn)權(quán)制度，一個是土地的利用制度，這兩者的對象是不一樣的，產(chǎn)權(quán)的權(quán)利，我想所有的人都清楚，制定這樣一個制度是為了保護產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)力。這條我們的制度中也應(yīng)當(dāng)有充分的體現(xiàn)，在以前這個體現(xiàn)是不夠的。所以，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)當(dāng)進一步的完善。

　　那么，現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)制度大家能看到，農(nóng)村實行農(nóng)民集體土地所有制度，這是他的所有制制度。所有制大家都知道，占有、使用、收益和處分。那么，現(xiàn)在《物權(quán)法》給予土地經(jīng)營承包有三項權(quán)能，因為宅基地主要讓農(nóng)民蓋房給自己使用，所以它沒有收益權(quán)。當(dāng)然，隨著改革發(fā)展的變化，大中城市郊區(qū)周邊有相當(dāng)多的城中村，城鄉(xiāng)接合部，農(nóng)民的住房大量的出租也形成了收益。由此，我們土地制度在財權(quán)方面還是應(yīng)當(dāng)進一步的完善。

　　另外一個就是土地管理，土地管理迄今為止，嚴(yán)格意義上由政府代表社會對土地進行超越所有權(quán)的管理，這是歷史來講不到100年的時間。盡管在歐洲16世紀(jì)以后陸續(xù)有各種各樣的關(guān)于土地管理的制度，但是真正比較成形，而且在全世界逐步推開是1924年在美國推出的土地分區(qū)管理的制度，也就是逐步形成到現(xiàn)在，大家都認(rèn)可的在土地中有一個必須依據(jù)規(guī)劃來使用，或者政府對土地實行用途管制這樣一項制度。那么，這兩項制度，產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，應(yīng)該是任何國家土地制度的核心內(nèi)容，這兩個東西是不能偏頗的。如果發(fā)生偏頗，那么一定會造成土地市場和土地使用方面的混亂。

　　那么，我自己感覺到，我們一段時間來關(guān)于土地問題的討論實際上出現(xiàn)了一定的偏頗，就是更多的偏向了土地權(quán)利人權(quán)利的實現(xiàn)，而忽視了對土地的用途管制。但是，這個結(jié)果的出現(xiàn)我想也具有必然性，因為長期以來我們對于土地權(quán)利人的權(quán)力保障的很不夠，甚至很蔑視他。同時對土地權(quán)利人的權(quán)力，他的土地怎么使用進行管制依據(jù)是土地的規(guī)劃。如果土地的規(guī)劃制定不公開、不透明、不科學(xué)，最終導(dǎo)致結(jié)果，土地的規(guī)劃本身就做的不公平、不公正，那么你的用途管制也可能不為社會所認(rèn)可。

　　所以，我想一段時間以來出現(xiàn)的對于土地制度改革偏重于去實現(xiàn)土地權(quán)利人的權(quán)益有它的道理，這個道理就是我們過去在這兩方面對土地權(quán)利人的權(quán)力人不夠重視，所以才會出現(xiàn)這樣一種情況。但是，無論如何一個完整的土地制度，兩邊必須平衡，保障權(quán)利人的權(quán)力和保障用途規(guī)劃確實實現(xiàn)，這兩個東西不能發(fā)生偏頗。如果前一個東西發(fā)生偏頗，那么大量的權(quán)利人的權(quán)益得不到實現(xiàn)的話，就不能市場操作。后一個問題得不到實現(xiàn)，同樣是災(zāi)難性。因此，在討論土地制度改革的時候，必須首先要明確的要把這兩個問題放在同等的位置上。盡管以前出現(xiàn)了一些偏頗，有它的內(nèi)在的原因，但是，我想我們應(yīng)該逐漸的趨于理性，把保障權(quán)利人權(quán)力和實現(xiàn)土地用途管制放到同等的位置上來考慮。

　　第二、什么是土地的用途管制？土地用途管制是依據(jù)土地的利用規(guī)劃實行的一種行政和法律型的管理。也就是不論是誰的土地，都必須按照土地的規(guī)劃來利用，這一點是不以土地的所有責(zé)和他的權(quán)利人的權(quán)力做轉(zhuǎn)移的，是由社會確定，由政府代表社會實行的一項強制性的制度。那么，這個制度我想大家都知道，它是基于土地是有限的資源，基于土地的利用會產(chǎn)生非常強的外部性，基于土地的利用會影響這個國家民族的長遠利益，所以才必須有這樣的制度。那么，在以前的討論中我曾經(jīng)接觸到有人跟我說，你看用途管制這個詞就是計劃經(jīng)濟的，我說不能這么理解，實際上凡是市場經(jīng)濟發(fā)育的更完善的地方，土地的用途管制一定是比我們還要更加嚴(yán)格。在任何地方都這樣。實際上土地用途管制主要在兩個方面，一個是確定每種土地的用途，它可以用來干什么？另外，對一些特殊的土地權(quán)力它也規(guī)定誰才能用，這是兩個方面。

　　我們看國外的例子來看，大家都知道，比如土地，人地關(guān)系問題和我們比較接近的日本，日本一共就有37萬平方公里的土地，將近一億三千萬人，應(yīng)該說人均總的面積比我們還要小。所以，它對土地用途管制是非�？粗�。但是，它是土地私有的國家，是市場經(jīng)濟的國家。即使是這樣，日本的《農(nóng)地法》最近修改是2009年，當(dāng)時我跟他們進行過交談，他說第八版《農(nóng)地法》的改革有兩個方面，一個是由于日本農(nóng)民嚴(yán)重的老齡化，導(dǎo)致將來后繼乏人，所以后來逐步放開對公司企業(yè)進行農(nóng)地經(jīng)營的限制。09年的日本《農(nóng)地法》規(guī)定公司企業(yè)可以到農(nóng)村租賃土地進行經(jīng)營，但是仍然規(guī)定了任何經(jīng)營型的公司不能購買農(nóng)地，可以租賃經(jīng)營。但是，它對于租賃經(jīng)營農(nóng)地的公司還有一系列非常嚴(yán)格的限制，如果違反了這些規(guī)定，那么租賃合同將被取消，這種公司也將受到法律和經(jīng)濟方面的追究，具體的我不展開講。

　　另一方面說這邊是放，那邊也有嚴(yán)的一面。因為隨著日本工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的基本完成，它的農(nóng)村土地現(xiàn)在和60年代初比大概已經(jīng)減少了1/3以上。所以，它對現(xiàn)存的農(nóng)地非常注重，因此，它說既要有寬的一面，也要有嚴(yán)的一面，加強了對農(nóng)地管理的嚴(yán)格。最主要的嚴(yán)格就是，過去日本農(nóng)村如果農(nóng)地用來進行工業(yè)性的建設(shè)可以不進行審批，現(xiàn)在也得進行審批。第二、在日本的《農(nóng)地法》引入了《刑法》的內(nèi)容，那個法律規(guī)定農(nóng)民如果擅自使用自己的農(nóng)地為自己修建住宅，第一、必須責(zé)令拆除，第二、視情況處三年以下有期徒刑以及300萬日元以下的罰款，如果在規(guī)定的期限內(nèi)不能拆除，那么處罰要加倍。這個在09年以前日本《農(nóng)地法》中是沒有的，你能看到，它這里對農(nóng)地的利用，以及對誰能進入農(nóng)地這個領(lǐng)域都有比較明確的規(guī)定。

　　我們國家的臺灣省過去的《農(nóng)地法》基本延續(xù)日本過來的，但是2000年的時候，李登輝對臺灣的《農(nóng)地法》做了一個重大的改變，日本《農(nóng)地法》的制定之初就說農(nóng)地農(nóng)業(yè)用，農(nóng)地給農(nóng)民用，農(nóng)村的建設(shè)用地農(nóng)民自用，這是一個“三農(nóng)”的基本原則。那么，2000年的時候臺灣修訂的《農(nóng)村發(fā)展條例》規(guī)定，因為它以前規(guī)定農(nóng)地的買賣只能在農(nóng)民之間進行，但是2000年規(guī)定非農(nóng)民也可以購買農(nóng)地，但是只許用來耕作，不能用來建造住房。所以，實際上發(fā)生的并不多，但是也有人鉆了這個空子，買了農(nóng)地蓋了房，其中非常著名的就是10月份所謂大選中發(fā)生的蘇嘉全豪華農(nóng)事案（音譯），他在2011年所謂臺灣大選的過程中是爭取要當(dāng)副總統(tǒng)的。競選剛剛開始的時候蘇嘉全在農(nóng)村買了農(nóng)地，并且建了豪宅，一曝光對他的個人損害就非常大，一直到最后蘇嘉全沒有辦法親自到電視臺宣布，我只能執(zhí)行法律法規(guī)。最后的結(jié)果大家都知道，地、房都捐了，大選也沒選了。那么，從這個意義上講，我舉人家的例子來說明一下，就是所謂用途管制在農(nóng)業(yè)這個領(lǐng)域，實際上它為了保障弱勢群體的農(nóng)民，保障農(nóng)業(yè)這個弱勢產(chǎn)業(yè)，不僅僅限制了土地的用途，而且也規(guī)定了誰能進入這個領(lǐng)域。臺灣的法律現(xiàn)在也是非常清楚，就是農(nóng)地自然人可以自由買賣，但是司法人就是經(jīng)營型的法人不得購買農(nóng)地，仍然是非常清楚的。

　　那么，在我們國家將來怎么樣在農(nóng)村建立一套比較完善的、完整的農(nóng)村土地的規(guī)劃，以及按這套規(guī)劃來進行農(nóng)村土地的管理，我想是非常重要的。那么，三中全會中提出的這三個方面的改革，我想僅僅是整個農(nóng)地管理中還是非常細(xì)微的一部分，還需要有大量的深入推進，再系統(tǒng)的研究農(nóng)地制度，到底應(yīng)該建立一種什么樣的規(guī)劃管理，什么樣的制度。

　　最后一點，我想很簡單的講一下，三中全會決定中有兩句話是非常吸引人的，也是含金量非常高，大家要認(rèn)真研究的。第一、要使市場成為配置資源的決定性因素，這是三中全會在理論上對以前的一個重大創(chuàng)新。第二、完善和發(fā)展中國的社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。我想這兩句話確實引用到各個方面都是有非常重大的改革意義的。但是，我自己感覺到，怎么去理解市場對配置資源的決定作用，我自己可能提這么一個問題，至少在土地利用這個領(lǐng)域，至少在農(nóng)地規(guī)劃利用這個領(lǐng)域，市場不能夠起決定性因素，它只能在用途規(guī)劃、管制的情況下，在確定的范圍內(nèi)。因為土地是分類的，分類清楚，不跨界使用，使得每一類土地怎么能更好的發(fā)揮它的效益的時候市場才能起作用。但是，市場絕不能起作用，包括城市土地大家可能比較好理解，工業(yè)、倉儲用地，住宅用地，每一類土地都有每一類土地的市場，在這一類分類清楚的過程中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場的作用。今年上半年，總體上來講，我們?nèi)珖?0多個觀察城市的地價，按每平方米來算，商貿(mào)用地的地價超過6000塊錢一平方米，住宅用地的地價接近5000塊錢一平方米。所以，怎么在土地利用中既發(fā)揮市場的作用，又發(fā)揮政府更好的作用，這是必須認(rèn)識到。

　　最后，怎么推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。就土地來說，我們在相當(dāng)一段時間之內(nèi)已經(jīng)陷入了相當(dāng)大的混亂。土地的亂局造成了社會上很多的不公現(xiàn)象。那么，對土地治理的這種混亂局面，實際上就表現(xiàn)出至少在土地管理的體系上，以及在土地管理的能力上我們是遠遠不夠的。所以，我想對三中全會這個決定的學(xué)習(xí)，既要考慮把它提出來的農(nóng)地改革的三項政策怎么真正落到實處，更要考慮的怎么建立一個符合中國特色社會主義市場制度的農(nóng)村土地制度，這才是我們將來要進一步深入研究的。

　　最后，我想很多同志也都知道，在三中全會閉幕的那一天，最后一次全體會議決定都已經(jīng)通過以后，習(xí)近平總書記做了非常重要的講話，他在這個重要的講話中提出這樣一些明確的要求。提到凡屬重大的改革政策都必須由中央統(tǒng)一進行部署，地方不能各行其是，更不要一哄而起。同時，他還講到，這次三中全會決定中的很多改革措施都觸及到現(xiàn)行的法律，他針對這個情況說凡屬重大的改革都必須與法有據(jù)，因此，有的法律要現(xiàn)行進行修改，有些法律還沒有進行共識，或者修改法律的條件還不具備的情況下要得到法律的授權(quán)，經(jīng)過法定的程序獲得試點的權(quán)利，這是對推進土地制度改革非常重要的一個思想，我就談這點意見。

　　戴小京：謝謝陳錫文主任對土地制度改革問題做的深入的解讀。

　　提問：土地制度改革和戶籍制度是息息相關(guān)的，另外您也提到土地的用途應(yīng)該是嚴(yán)格控制，那么這次改革農(nóng)民在哪兒能夠真正的得到利益，體現(xiàn)在哪兒？如果用途不變，戶籍制度比較難改？它的價值升值，就是同權(quán)同價的提議是怎么來實現(xiàn)？

　　陳錫文：這兩個都是整個改革中非常大的問題。我剛才講了土地這兩個方面的核心內(nèi)容都必須得到均衡的重視。那么，現(xiàn)在我剛才講到的就是社會上為什么會出現(xiàn)更多的關(guān)注土地權(quán)利人權(quán)力，這是土地管制造成的。一定程度上可能也是報應(yīng)，因為我們過去做的太差�，F(xiàn)實來講，土地管理必須要需要改變，因為各國在土地管理中實際上都重視你的土地利用是不是符合規(guī)劃，這條應(yīng)該得到足夠的重視。但是，至于規(guī)劃利用中的土地是屬于誰的，這其實是一個次要性的問題。這次提出的農(nóng)民集體建設(shè)用地，當(dāng)然在一定條件下比如經(jīng)營型建設(shè)用地入市，這個突破了過去建設(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國有制這樣一個制度，提出了允許在社會使用的土地市場中可以進入集體產(chǎn)權(quán)的制度，我覺得它主要是提出了這個問題。那么，這也對今后的土地管理制度改革提出了一個重大的思路。就是要把規(guī)劃做好，而且這個規(guī)劃要科學(xué)，要得到社會的廣泛認(rèn)同。但是，在規(guī)劃中土地屬于誰，這并不是管理者要更多的追究的事，任何人的土地只要按規(guī)劃使用，就都應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)可。

　　那么，從未來的情況看，世界各國都有一定的土地是要通過征收的辦法來轉(zhuǎn)變它的用途的。那么，征地制度顯然還會有。但是，由于有了集體的土地可以直接進入社會利用的土地市場，那么我們的征地的范圍顯然就可以逐步的縮小。那么，正是從這個意義上講，我覺得這一個點的突破，為今后完善土地制度走向土地管理制度的現(xiàn)代化是非常有重大意義的。那么，很多人也意識到，現(xiàn)在農(nóng)民對征地制度之所以不滿，因為他覺得補償太低。按照《土地管理法》47條的規(guī)定，農(nóng)民土地被征收之后，各項指標(biāo)合在一起，最高不能超過這塊地之前平均年產(chǎn)出的30倍，這樣一個水平農(nóng)民不接受�；剡^頭來要討論就是如果不改變農(nóng)民土地的所有權(quán)，讓它直接入市改變了用途，它會明顯的增值，這個增值部分是不是都給農(nóng)民？我想從世界的經(jīng)驗來看也不可能，它也必須有一部分用于公用設(shè)施，有一部分用于更多的其他方面需要考慮的問題。土地制度我覺得非常重要的，尤其是在土地利用性質(zhì)改變的時候會產(chǎn)生巨大的利益差，這個利益差的用途在哪里？我覺得這是今后土地制度需要考慮的。在現(xiàn)實的情況下，從中國的國情看，至少要有五個階層要在這個利益中得到比較好的統(tǒng)籌。第一就是政府，比如政府提供公共設(shè)施，基礎(chǔ)服務(wù)。第二、開發(fā)土地的這些企業(yè)，如果它沒有一定的收益，就沒有人開發(fā)土地，所以你必須保證他有一定的投資報酬。第三、大多市民。它既不是土地的所有者，也不是土地的開發(fā)者，更不是土地的管理者。如此而言，遠離城市的這些農(nóng)民，豈不是永遠得不到工業(yè)化的好處了。怎么把這幾個方面的利益關(guān)系處理好，這是將來土地關(guān)系要追求的目標(biāo)。所以，一下子要跟農(nóng)民講清楚，不是土地能賣多少錢都是你的收益，要兼顧這五方的利益。

　　第二個你剛才講到的戶籍制度，戶籍制度本來就是一個人口管理的手段，但是現(xiàn)在由于過去的體制原因，戶籍制度上附加了太多的別的因素，特別是附加了太多的社會福利，社會保障等等的東西。那么，前提條件要具備條件的時候，逐步把它剝離，剝離到城鄉(xiāng)戶籍之間并不存在多大差異，這是一個技術(shù)性的問題。而真正要解決它的問題，我想是要給居住在各個方面的，無論是在大城市，還是小城市，或者在農(nóng)村，無論在中心地區(qū)還是邊遠地區(qū)的居民都能給他提供相近的基本公共服務(wù)的這樣一個背景。那么，人們才不會把這個戶籍制度看得過重。如果你仍然把所有的這些福利，這些保障都集中在大中城市的戶籍戶口上頭，所有人都要來追求這個東西。而我想我們這個國家大概從大中城市的發(fā)展趨勢來看，人口好像會增加，但是你不可能把全國所有的農(nóng)民都弄到大中城市來。因此，要想讓人口有一個合理的分布，除了產(chǎn)業(yè)要有合理分布之外，最重要的是在國土之內(nèi)實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

　　戴小京：再次感謝陳錫文跟我們分享。