央廣網(wǎng)北京2月17日消息（記者馮雅 牛萌）黨的十八大以來，社會(huì)各界高度關(guān)注城鎮(zhèn)化問題。國(guó)務(wù)院近日亮出四項(xiàng)舉措，將在今年加大力度推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，以求更大程度地釋放內(nèi)需潛力。這三年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了哪些成績(jī)？未來人口大量涌入的超大城市該如何發(fā)展？資源型城市又將如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型？近日，國(guó)家發(fā)改委規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林就上述問題接受了經(jīng)濟(jì)之聲的專訪。

　　中國(guó)已實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性變化

　　記者：這三年來，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了哪些成績(jī)？最大的亮點(diǎn)在哪里？

　　徐林：過去三年，是中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的時(shí)期。我們頒布了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，《規(guī)劃》圍繞以人為核心的城鎮(zhèn)化，提出了一系列的政策舉措。在規(guī)劃頒布后三年里，我國(guó)每年的城鎮(zhèn)化率，用常住人口來衡量，提高了一個(gè)多百分點(diǎn)。到2015年年底，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到56.1%。如果用超過50%這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，中國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市社會(huì)的標(biāo)志性的轉(zhuǎn)變，是一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)。

　　城鎮(zhèn)化建設(shè)難在落戶 因?yàn)槁鋺粢�花錢

　　記者：《規(guī)劃》制定的城鎮(zhèn)化目標(biāo)為2020年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右——要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)需要具備哪些條件？基本公共服務(wù)如何保證？

　　徐林：我們現(xiàn)在戶籍人口城鎮(zhèn)化率大概只有37%左右，和常住人口城鎮(zhèn)化率有近20個(gè)百分點(diǎn)的差距，這是中國(guó)的戶籍制度以及建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的福利差異導(dǎo)致的。所以《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化》規(guī)劃特意把戶籍人口城鎮(zhèn)化率作為一個(gè)指標(biāo)提出來，目的是引導(dǎo)大家允許更多進(jìn)城農(nóng)民工能夠安家落戶。實(shí)現(xiàn)45%這個(gè)指標(biāo)，意味著要1億左右的城鎮(zhèn)非戶籍常住人口落戶。

　　按我們的測(cè)算，到2020年，進(jìn)城打工的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口總數(shù)會(huì)在3億左右。解決了1億人落戶，還會(huì)有2億左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不能落戶，怎么保障這些人的基本公共服務(wù)呢？去年國(guó)務(wù)院推出了居住證制度，按照居住證制度的設(shè)想，居住證上要承載一些基本公共服務(wù)。按照居住證制度，這兩億非戶籍常住人口，將無條件領(lǐng)取居住證，并根據(jù)持有居住證時(shí)間的長(zhǎng)短，來享受更高水平的公共服務(wù)。所以說，這是一個(gè)兩條腿走路的城鎮(zhèn)化。落戶人口可以完全享受與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)，非戶籍常住人口依托所持有的居住證，享受基本公共服務(wù)。到最后，如果居住證制度賦予的公共服務(wù)水平越來越高，戶籍就不那么重要了。隨著基本公共服務(wù)均等化程度不斷提高，居住證可能就可以取代戶口了，但還會(huì)要一段時(shí)間。

　　農(nóng)民落戶最根本的問題就是落戶之后，他在農(nóng)村的權(quán)利是能夠延續(xù)，還是被剝奪�？偟恼f來，我們要為這些進(jìn)城農(nóng)民在農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)，提供一個(gè)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的通道和機(jī)會(huì)。對(duì)于那些不想繼續(xù)持有農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)要的集成農(nóng)民，你要給他提供一個(gè)是自愿、有償退出的一個(gè)渠道。這有利于提高農(nóng)村土地等要素的流動(dòng)性和配置效率。

　　記者：下一步城鎮(zhèn)化的難點(diǎn)在哪些方面？

　　徐林：按照以人為核心的城鎮(zhèn)化要求，難就難在落戶，因?yàn)槁鋺粢�花錢。一個(gè)農(nóng)民工落戶，到底要花多少成本？據(jù)我們調(diào)研，大概在8萬到15萬之間。但這筆錢并不是要一年支出，是一個(gè)逐年支付的過程。但農(nóng)民工落戶也會(huì)帶來一些好處，按重慶的經(jīng)驗(yàn)，這些農(nóng)民工落戶之后，使得當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力的供應(yīng)更穩(wěn)定了。我個(gè)人認(rèn)為，任何一個(gè)城市政府，是有理由付出這些成本的。因?yàn)檫@些農(nóng)民工在你這個(gè)地方工作了比較長(zhǎng)時(shí)間，也居住在這里，本地的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政是有他們的貢獻(xiàn)的，按照公共財(cái)政理論，你就有義務(wù)為這些人提供公共服務(wù)。對(duì)城市政府而言，可能最難的是住房保障問題，特別是對(duì)一些大城市和特大城市，可能本地戶籍人口的住房保障都沒到位，又新進(jìn)來一批人，會(huì)覺得壓力比較大。

　　農(nóng)民進(jìn)城落戶有利于樓市去庫(kù)存

　　記者：城鎮(zhèn)化推進(jìn)，農(nóng)民進(jìn)城來，對(duì)樓市去庫(kù)存化到底有多大的作用？

　　徐林：貢獻(xiàn)有多大不好說，但是如果讓一批新市民落戶，總會(huì)會(huì)形成這種需求，農(nóng)民工既然落戶了，就一定會(huì)尋求在這個(gè)城市穩(wěn)定的住處。從理論上來說，它一定是有利于（去庫(kù)存），但問題是這些庫(kù)存商品房的分布和這些進(jìn)城農(nóng)民工的空間分布不一定是吻合的。大量三四線城市，包括縣城的商品房庫(kù)存，不一定能受益于農(nóng)民工進(jìn)城落戶，因?yàn)檗r(nóng)民工進(jìn)城主要還是分布在地級(jí)以上城市。但總的來說，它一定還是有利于消化庫(kù)存，至于能消化多少，能有多大貢獻(xiàn)，很難給出具體的數(shù)據(jù)。

　　推進(jìn)城鎮(zhèn)化需提高超大城市管理能力

　　記者：現(xiàn)在對(duì)于像北京這種超大城市未來的發(fā)展，各方有不同的聲音。而且這一次放開落戶，也不包括像北京這樣的城市。未來它們的發(fā)展趨勢(shì)可能是什么樣的呢？

　　徐林：北京這樣的城市在中國(guó)叫超大城市，超大城市的人口管理是一個(gè)全球性的問題，但并沒有很好的經(jīng)驗(yàn)和做法。如果我們橫向比較，世界上很多超大城市，它并沒有出現(xiàn)像北京或上海出現(xiàn)的某些問題。為什么？這說明我在管理超大城市方面的能力還存在不足。按照大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)，超大城市的要素配置效率，肯定比中小城市更高，對(duì)土地的集約使用程度也要高得多。像香港人口密度那么高的地方，那么小的空間，管理效率要比我們高得多，所以并沒有出現(xiàn)北京等超大城市出現(xiàn)的問題。在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等方面，我們有很大提升的潛力和空間。

　　如果采取人為的限制人口流動(dòng)、控制人口規(guī)模的行政管制措施，可能會(huì)有利于實(shí)現(xiàn)人口控制目標(biāo)，但最大的問題是扭曲資源的配置，會(huì)降低人力資源效率。像北京、上海這樣的超大城市在控制人口時(shí)，只要高端人才不要低端人口，但一個(gè)城市的就業(yè)市場(chǎng)，它需要各個(gè)層次的勞動(dòng)力。市場(chǎng)需要什么，就讓什么進(jìn)來，這是最好的，不然一定會(huì)導(dǎo)致某類勞動(dòng)力短缺，并導(dǎo)致居民生活成本的扭曲性提高。

　　改變公共資源配置布局 推動(dòng)人口向中小城市流動(dòng)

　　記者：相比大城市超大城市，一些中小城市的教育、醫(yī)療、就業(yè)等配套服務(wù)還有一定的差距，盡管落戶政策放開，但是在吸引人才落戶方面，地方政府還應(yīng)該做哪些工作？

　　徐林：這個(gè)問題涉及到大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)在對(duì)轉(zhuǎn)移人口有吸引力的主要是大城市以上的城市，總體上城市越小越?jīng)]有吸引力。這是因?yàn)槌鞘性叫�，一是就業(yè)機(jī)會(huì)少，二是城市小，公共服務(wù)水平也差一些。這一現(xiàn)象在中國(guó)這樣的國(guó)家可能更加突出，這是因?yàn)楣�共資源的配置主要是行政權(quán)力主導(dǎo)的，而權(quán)力的中心一般都在大城市以上的城市。所以，我認(rèn)為政府如果真想推進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，就應(yīng)該通過公共資源配置格局的改變，引導(dǎo)更多優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)配置到中小城市，吸引企業(yè)向中小城市布局，最終推動(dòng)人口向中小城市聚集�，F(xiàn)在京津冀一體化發(fā)展，就是試圖通過這樣一種改變，來實(shí)現(xiàn)人口從北京向京津冀地區(qū)的衛(wèi)星城和中小城市分流。

　　資源型城市轉(zhuǎn)型需改變營(yíng)商環(huán)境

　　記者：在中國(guó)還有許多資源型城市，它們現(xiàn)在也處于痛苦的轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中，這些城市以后怎么發(fā)展呢？

　　徐林：城市轉(zhuǎn)型有幾種不同的類型，有的是資源枯竭型的，有的是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重過高不得不轉(zhuǎn)型�？偟恼f來，所有城市轉(zhuǎn)型都不是那么容易的，都會(huì)花很長(zhǎng)時(shí)間。現(xiàn)在東北地區(qū)，原來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于傳統(tǒng)偏重，現(xiàn)在處在經(jīng)濟(jì)周期的變化過程中，面臨市場(chǎng)空間的壓縮，所以沒有市場(chǎng)機(jī)會(huì)，短期內(nèi)也看不出來會(huì)有更好的機(jī)會(huì)，所以轉(zhuǎn)型的壓力特別大。要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型，必須有新的替代產(chǎn)業(yè)。對(duì)于東北等老工業(yè)基地的轉(zhuǎn)型，不僅僅是一個(gè)多投入的問題，最需要的是進(jìn)一步改善營(yíng)商環(huán)境，形成對(duì)各種創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的吸引力，對(duì)民營(yíng)資本的吸引力，對(duì)替代產(chǎn)業(yè)的吸引力，這樣才有可能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，可能更多是一個(gè)體制機(jī)制問題。資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型難度更大，從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看，有的資源型城市轉(zhuǎn)型會(huì)經(jīng)歷幾十年的時(shí)間，一些資源型城市隨著資源枯竭可能不得不減少人口，縮小城市規(guī)模，甚至經(jīng)歷城市的衰敗。

　　中國(guó)更需要長(zhǎng)期債務(wù)融資工具支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　記者：1月22號(hào)，克強(qiáng)總理表示，要鼓勵(lì)地方利用財(cái)政資金和社會(huì)資本設(shè)立城鎮(zhèn)化發(fā)展基金。怎么理解這一政策？這個(gè)基金主要用來做什么？

　　徐林：目前國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展基金主要有兩種模式，一種是股權(quán)基金模式，這種模式就是用于城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的一些企業(yè)的股權(quán)投資。另外還有一種基金的模式主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的貸款，或是投貸結(jié)合的融資模式。

　　基金的模式只是解決城鎮(zhèn)化融資中的一個(gè)具體做法，但我個(gè)人認(rèn)為，更重要是要為城市化各種各樣的項(xiàng)目，提供與項(xiàng)目融資需求相匹配的融資服務(wù)。在中國(guó)更需要的，還是基礎(chǔ)設(shè)施融資服務(wù)。從金融體系看，我們的長(zhǎng)期債務(wù)融資工具不足，這使得很多城市建設(shè)項(xiàng)目不得不采用短債長(zhǎng)用的融資模式。短債長(zhǎng)用帶來的主要問題是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榇罅块L(zhǎng)期的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，現(xiàn)金流分布期限很長(zhǎng)，每年的現(xiàn)金流不多，有一個(gè)持續(xù)增長(zhǎng)的過程。如果有一個(gè)長(zhǎng)期的融資安排，每年只需要付息，不需要還本，隨著時(shí)間推移和現(xiàn)金流的增多，未來再還本就會(huì)比較從容穩(wěn)定。