2013年是我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃中期評估年。中期評估顯示，“十二五”規(guī)劃中絕大多數(shù)指標(biāo)完成順利，預(yù)計期末指標(biāo)完成率將接近90%，創(chuàng)下我國五年計劃和五年規(guī)劃的最高紀(jì)錄。

　　“十二五”規(guī)劃時期，經(jīng)濟、科技、民生方面將完成或超額完成規(guī)劃目標(biāo)，只有資源環(huán)境方面的完成情況相對滯后，其中關(guān)鍵的原因在于規(guī)劃對地方政府約束不力。在“十二五”規(guī)劃的后半期必須多管齊下，加速建立健全我國規(guī)劃實施的保障機制。

　　□國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部區(qū)域規(guī)劃與評估專題研究組

　　“十二五”規(guī)劃指標(biāo)完成率有望創(chuàng)歷史最高

　　“十二五”規(guī)劃是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下制訂的第二個五年規(guī)劃。依據(jù)“十二五”前兩年的發(fā)展形勢，規(guī)劃的七大目標(biāo)中有六大目標(biāo)進(jìn)展順利。這七大目標(biāo)是經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展、結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展、科技教育水平明顯提升、資源節(jié)約環(huán)境保護成效顯著、人民生活持續(xù)改善、社會建設(shè)明顯加強、改革開放不斷深化。其中，只有資源環(huán)境目標(biāo)進(jìn)展滯后。而在28個主要指標(biāo)中3/4完成進(jìn)度目標(biāo)，進(jìn)展略有滯后(完成率在30%到40%)的指標(biāo)有4個，明顯滯后(完成率低于30%)的有3個。

　　結(jié)合對未來發(fā)展趨勢的判斷：在后三年經(jīng)過努力，目前進(jìn)展略有滯后的4個指標(biāo)中除服務(wù)業(yè)增加值比重之外其他3個將能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，在明顯滯后的3個指標(biāo)中“城鎮(zhèn)保障性安居住房工程建設(shè)”有望完成，但2個資源環(huán)境指標(biāo)按期完成的難度較大。

　　總體上，“十二五”規(guī)劃在經(jīng)濟發(fā)展方面的多數(shù)指標(biāo)實際完成情況高于規(guī)劃目標(biāo)，資源環(huán)境方面的完成情況落后于目標(biāo)，其他方面則基本實現(xiàn)目標(biāo)。預(yù)計在28個指標(biāo)中最終完成預(yù)期目標(biāo)的指標(biāo)將達(dá)到25個，指標(biāo)完成率達(dá)到89.3%，再創(chuàng)歷史新高。

　　規(guī)劃對地方政府約束不力成突出問題

　　“十二五”規(guī)劃總體推進(jìn)順利，主要有兩個原因：一是各指標(biāo)的目標(biāo)值制定得相對“保守”，除了經(jīng)濟增長指標(biāo)偏低之外，其他一些指標(biāo)在借鑒“十一五”時期實踐的基礎(chǔ)上也有所下調(diào)。比如，由于“十一五”規(guī)劃時期研發(fā)經(jīng)費占GDP的比重遠(yuǎn)低于預(yù)定目標(biāo)，“十二五”時期該指標(biāo)目標(biāo)值就明顯調(diào)低。二是中央政府在人民生活與科技教育領(lǐng)域投入力度較大，使得這兩類指標(biāo)推進(jìn)較快。

　　“十二五”規(guī)劃推進(jìn)較慢的是資源環(huán)境領(lǐng)域，7個滯后指標(biāo)(略有滯后與明顯滯后指標(biāo))中就有5個屬于該類指標(biāo)。目前，節(jié)能環(huán)保主要由地方政府來承擔(dān)，中央政府難以直接介入，而正是由于規(guī)劃對地方政府約束力不足，才導(dǎo)致了這一薄弱環(huán)節(jié)的出現(xiàn)。

　　一是缺乏對地方完成真實情況的有效核查手段。

　　國家發(fā)改委一份報告指出“河北、山西、遼寧、上海、山東、河南、湖南、廣東、四川、甘肅等十個地區(qū)，1-5月份規(guī)模以上工業(yè)能源消費量約占全國的一半左右。但這些地方單位工業(yè)增加值能耗同比均下降且降幅較大，與全國規(guī)模以上工業(yè)增加值增速減緩、能耗消費量上升的情況不吻合”。地方的節(jié)能減排數(shù)據(jù)與國家不銜接，導(dǎo)致了“地方形勢大好、國家壓力很大”這樣一個奇特現(xiàn)象。

　　二是基層政府考核指標(biāo)與國家“十二五”規(guī)劃不掛鉤。

　　盡管中央將節(jié)能環(huán)保列入了對各省市的政績考核范疇，但在許多地方節(jié)能環(huán)保目標(biāo)卻沒有進(jìn)一步分解下去，這就使得節(jié)能壓力難以有效傳遞到地方政府和企業(yè)，節(jié)能工作力度和重視程度普遍不高，必然影響相關(guān)工作的開展。

　　三是淘汰過剩產(chǎn)能的精神沒有得到認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

　　“十二五”規(guī)劃綱要“第九章 改造提升制造業(yè)”指出：“優(yōu)化結(jié)構(gòu)、改善品種質(zhì)量、增強產(chǎn)業(yè)配套能力、淘汰落后產(chǎn)能”。但實際情況卻是，中央每年都強調(diào)產(chǎn)能過剩治理工作，并出臺許多相關(guān)調(diào)控政策，不少地方卻以“少報、瞞報、漏報”的方式來應(yīng)對，而且在幾乎所有過剩行業(yè)中新增產(chǎn)能的速度遠(yuǎn)大于落后產(chǎn)能淘汰的速度，導(dǎo)致“越治理越過�！钡膶擂尉置�。

　　四是高耗能產(chǎn)業(yè)沒有得到有效抑制。

　　“十二五”規(guī)劃綱要“第二十二章 加強資源節(jié)約和管理”開頭第一句就是“抑制高耗能產(chǎn)業(yè)過快增長”。從過去經(jīng)驗看，在經(jīng)濟進(jìn)入調(diào)整時期，工業(yè)比重下降，單位GDP能耗下降速度會相對明顯。然而，進(jìn)入“十二五”以來，盡管GDP增長與工業(yè)比重已經(jīng)跌至十幾年來的低位，但GDP能耗強度降幅卻依然處于極低水平。這固然與節(jié)能減排邊際成本在逐步增大有一定的關(guān)系，但更大程度上還是與高能耗產(chǎn)業(yè)不僅沒有得到有效抑制反而時有反彈密切相關(guān)。

　　同時，“城鎮(zhèn)保障性安居住房工程建設(shè)”成為明顯滯后的3個指標(biāo)之一，也是規(guī)劃對地方政府約束力不足所致。上述現(xiàn)象對五年規(guī)劃的實施將帶來嚴(yán)重危害，任其發(fā)展下去，未來很有可能出現(xiàn)一種狀況：各個省市都完成和超額完成了規(guī)劃目標(biāo)，但國家的總體目標(biāo)卻完成不了。

　　多管齊下健全規(guī)劃實施保障機制

　　中期評估結(jié)果顯示，“十二五”規(guī)劃實施中存在的突出問題是規(guī)劃對地方政府約束不力，加速改變地方政府發(fā)展觀念刻不容緩。這是最后解決問題的關(guān)鍵所在，但也將是一個較長的過程。為了更好地推進(jìn)后半期規(guī)劃實施工作，有效緩解對地方政府約束不力帶來的問題，必須多管齊下，加速建立健全我國規(guī)劃實施保障機制。

　　1、建立和完善科學(xué)規(guī)范的節(jié)能減排目標(biāo)在地區(qū)間的分配體系

　　地方政府在節(jié)能環(huán)保方面抱有不同程度的消極態(tài)度，與目前節(jié)能減排目標(biāo)在地區(qū)間的分配方法缺乏科學(xué)性與權(quán)威性具有很大關(guān)系。不論是“十一五”時期，還是“十二五”時期，各省市的分配目標(biāo)都是基于“一刀切”基礎(chǔ)上與地方政府相互協(xié)商而形成。

　　然而，我國區(qū)域差距之大世界少有。東部一些發(fā)達(dá)省市已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)化后期階段甚至后工業(yè)化階段，單位GDP的能耗強度與二氧化碳排放強度相應(yīng)的進(jìn)入了下降軌道。中西部地區(qū)絕大多數(shù)省市則還處于工業(yè)化初中期發(fā)展階段，正面臨著承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級的歷史契機，能耗強度與二氧化碳的排放強度正處于快速增長時期。

　　在這樣一種歷史背景下，我國在節(jié)能減排目標(biāo)分解時采用“一刀切”的方式不僅缺乏科學(xué)合理性，而且會帶來極大的不公平結(jié)果。東部發(fā)達(dá)地區(qū)因為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化會自動導(dǎo)致能耗與排放強度的下降，“一刀切”分配的指標(biāo)對他們而言可以相對輕松地完成。而中西部地區(qū)則因為快速工業(yè)化而導(dǎo)致能耗與排放強度的迅速上升，“一刀切”分配的指標(biāo)對他們來說就成為幾乎難以完成的目標(biāo)。在中西部，一些省市為了完成“一刀切”分配的降耗目標(biāo)，只能在一定程度上中斷對東部遷移產(chǎn)業(yè)的承接和放緩工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

　　由此可見，“一刀切”分配方式實際上有利于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，不利于中西部落后地區(qū)，起到了一種固化地區(qū)差距的作用，與我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略方向背道而馳。因而，我們需要在借鑒“十一五”降耗目標(biāo)分解的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，基于效率、公平兼顧原則，制定出符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、總體成本相對較低的節(jié)能減排目標(biāo)分解方法。

　　2、建立和完善科學(xué)規(guī)范的面向各級規(guī)劃的評估體系

　　沒有評估，就沒有執(zhí)行。一個完善的規(guī)劃評估體系應(yīng)包括三個環(huán)節(jié)，即前期評估、中期評估和后期評估。前期評估主要是規(guī)劃制定階段進(jìn)行的評估，以確定規(guī)劃目標(biāo)的科學(xué)性。中期評估主要了解規(guī)劃和政策目標(biāo)的完成情況，并為下一步規(guī)劃和政策的實施提出相關(guān)建議。后期評估一方面可以評估規(guī)劃和政策實施帶來的效果，另一方面是為今后制定規(guī)劃和政策提供借鑒。這三種評估發(fā)生的時間不同，作用也不同，互促互補，缺乏其中任何一個都會使其他評估的意義大打折扣。

　　我國規(guī)劃評估工作剛起步，還只是開展了中期評估工作，沒有形成一個完善的評估體系。由于地方政府官員的任期制，不同的規(guī)劃往往對應(yīng)的是不同的領(lǐng)導(dǎo)班子，一個新班子上臺后一般不會對上一屆班子制定的規(guī)劃做認(rèn)真的評估。正因為缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮笃谠u估，這就使得地方規(guī)劃的執(zhí)行缺乏約束性，進(jìn)而缺乏可持續(xù)性。

　　在現(xiàn)實中，新一屆班子為了突出自己的能力，樹立自己的威信，往往不愿意延續(xù)上屆制定的發(fā)展規(guī)劃，從而導(dǎo)致地方規(guī)劃總是隨著領(lǐng)導(dǎo)班子的換屆而更改，上一個規(guī)劃的項目可能還多半沒有完成，就將其推倒制定的規(guī)劃。這不僅造成了地方財力物力資源的極大浪費，降低了當(dāng)?shù)谿DP的質(zhì)量，而且也使人們對國家要求開展的中期評估缺乏熱情，變成了一個走過場的工作。

　　由此可知，由于缺乏后期評估，使得規(guī)劃中期評估的意義也明顯降低。盡管在地方上這一問題顯得更為嚴(yán)重，但由于國家層面對地方具有明顯的示范作用，為了解決這一問題中央政府在總結(jié)中期評估工作的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，應(yīng)加速推進(jìn)后期評估工作，建立和完善規(guī)劃評估體系。

　　3、建立和完善科學(xué)規(guī)范的全國性節(jié)能環(huán)保監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強化各級人大對規(guī)劃評估工作的監(jiān)督作用

　　科學(xué)的評估需要建立在科學(xué)規(guī)范的核查手段之上。目前，地方與國家在節(jié)能減排方面數(shù)據(jù)脫節(jié)現(xiàn)象嚴(yán)重，原因在于缺乏科學(xué)規(guī)范的核查手段。為此，必須在目前已有的相關(guān)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上加大投入，打造一個由氣象、環(huán)保、國土、城建、勞動等諸多部門信息共享的平臺，快速形成由城市站、背景站、區(qū)域站統(tǒng)一布局構(gòu)成的國家監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，從而及時獲得各地的真實數(shù)據(jù)，進(jìn)而為各地指標(biāo)分解、進(jìn)程評估、目標(biāo)調(diào)整、行政問責(zé)奠定良好基礎(chǔ)。

　　規(guī)劃中期評估、審議、調(diào)整是《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的要求。未來在完善的規(guī)劃評估體系建立之后，各個環(huán)節(jié)的評估工作都應(yīng)該納入到人大的職能范圍。評估工作實際是人民對政府規(guī)劃實施工作的監(jiān)督，通過評估與審議，有利于政府轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，實現(xiàn)從“重規(guī)劃、輕實施”向“規(guī)劃與實施并重”轉(zhuǎn)變。

　　但是，由于涉及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，需要人大各部門參與的環(huán)節(jié)多，牽扯的政府各委辦局室多，耗費的時間長，難度大，中期評估在一些地方被視為吃力不討好的事情，相關(guān)人員在工作中有畏難、推脫情緒。另外，有些調(diào)研人員對規(guī)劃評估工作的意義認(rèn)識不足，擔(dān)心深入調(diào)研經(jīng)濟社會的方方面面會給黨委、政府添麻煩，擔(dān)心監(jiān)督力度太大會把人大與政府的關(guān)系搞僵，因而存在畏首畏尾現(xiàn)象。有些人甚至認(rèn)為規(guī)劃就是墻上掛掛，紙上畫畫，中期評估就是搞形式，只是為了完成此項工作走程序。凡此種種，在未來的工作中都應(yīng)該加以克服和改進(jìn)。

　　課題組長：祝寶良 副組長：高輝清

　　成員：胡少維 徐策 郝彥菲 鄒士年 朱敏

　　執(zhí)筆人：高輝清、胡少維

　　(上海證券報)