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學(xué)者稱城市債務(wù)太不透明 是否公開取決于當(dāng)?shù)毓賳T
2013-08-04 09:54 來源：南方都市報我要評論
公共財政依然不“公共”
過去的一周，地方債再次成為中國經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵詞。7月28日，審計署發(fā)出消息，將從8月1日開始，重新對全國政府性債務(wù)進(jìn)行審計。次日中國股市大跌，這表明了經(jīng)濟(jì)基本面對地方債可能對中國經(jīng)濟(jì)造成的系統(tǒng)性風(fēng)險存在擔(dān)憂。地方債實際并非新鮮事物，其實是分稅制改革之后，中國各地推動城市化發(fā)展的一個產(chǎn)物。地方債的問題是一個城市發(fā)展融資方式的問題，更是一個中國公共財政特別是城市公共財政的問題。那么中國的城市公共財政基本情況到底如何，絕非一個清查地方債就能完全處理的問題。清華大學(xué)公共管理學(xué)院俞喬教授帶領(lǐng)的團(tuán)隊，連續(xù)兩年通過資料收集的辦法，對中國285個地級市和4個直轄市政府的公共財政做跟蹤研究。研究將市級政府公共財政分為四部分，納入預(yù)算的機(jī)構(gòu)部門、一般預(yù)決算、財政專戶和債務(wù)、國有資本和國有企業(yè)的收支狀況。通過全口徑財政統(tǒng)計，對市級政府的公共財政透明度做出比較。結(jié)果表明中國市級政府的公共財政透明度均遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)及格分240分，第一名上海市也僅為178 .8分。南都記者就這一研究報告內(nèi)容專訪了俞喬教授。
市級財政非預(yù)算收入混亂
南方都市報：從這個報告來看，中國市級的財政特點是一般的財政預(yù)決算、基金的財政較為透明，但是全口徑計算，透明度很差，特別是非預(yù)算收入非常不透明，是否是因為這些收入本身是很復(fù)雜，而且較為混亂？
俞喬：在改革開放之前，不存在地方政府的預(yù)決算問題，當(dāng)時是大一統(tǒng)，都是由中央統(tǒng)一控制，地方政府就是拿錢財政。改革開放后，出現(xiàn)了變化。改革要發(fā)揮地方積極性，財政上做了改革，采取了包干制度。地方就有創(chuàng)造收益的積極性，要提高公共產(chǎn)品供給水平，一定要有新的收入來源。地方政府沒有征稅權(quán)，只能用其他方法。國有企業(yè)，預(yù)算外收益，以及一些費(fèi)用，都成為地方政府的收入來源。上世紀(jì)80年代初中央和地方進(jìn)行協(xié)商，地方交出一定比例財政收入給中央之后，剩下部分自留，調(diào)動了地方積極性。但到上世紀(jì)90年代，中央稅收在國民生產(chǎn)總值的相對占比嚴(yán)重下降，很多公共產(chǎn)品需要中央提供，財源不足，中央就進(jìn)行了稅收改革。分稅制改革之后，為了保證地方的積極性，中央通過轉(zhuǎn)移支付再交給地方財政。這樣從改革開放以來，就形成了地方政府的收入多來源的財政體系。首先是分稅以后的征稅。其次基金項目的收入。現(xiàn)在基金項目對市級政府主要是土地出讓金的收入，還有一些其他地方性收費(fèi)項目收入。第三就是小金庫收入。第四，國有企業(yè)，這也是地方政府收入來源，按道理企業(yè)利潤應(yīng)該上繳給地方財政，但是在很多情況下地方政府習(xí)慣上把這些收入留在企業(yè)里，方便企業(yè)進(jìn)行再投資，且錢放在企業(yè)層面上更好，沒那么多約束，更好支配、投資。由于地方財政收入的多樣性，地方政府的財政公開應(yīng)該一步一步來，這次報告沒有放入地方政府的最后一塊收入，就是社�；�。社保也是地方政府的收入來源，但是社保是專項使用的，最后只能用在本地的社會保障、醫(yī)療保障。全國大部分地方政府社保是處于盈余狀態(tài)，醫(yī)保也是如此。這些錢存在銀行利息低，若發(fā)生通貨膨脹，實際購買力會下降。所以很多地方政府都將其投資到有收益的項目上。社會希望地方政府一步一步公開財政，去年首先集中在一般預(yù)算項目、基金預(yù)算項目。今年主要是強(qiáng)調(diào)預(yù)算外的專戶，政府債務(wù)，同時強(qiáng)調(diào)國有資本的經(jīng)營情況，國有企業(yè)的收支情況。下一步就需要公布社�；鸬耐顿Y收入狀況。
南都：除了你說的這些以外，我們也知道改革之后。很多事業(yè)單位，比如學(xué)校、醫(yī)院，都有創(chuàng)收權(quán)力，它們的收入既穩(wěn)定又非常多，還沒有多少管束。這是否也是地方收入，需要財政透明？
俞喬：你說的問題確實存在。特別是醫(yī)療系統(tǒng)非常典型，全國來看，公有醫(yī)院系統(tǒng)獲得財政資金很少，只占醫(yī)院收入的5%，90%多是通以醫(yī)養(yǎng)醫(yī)獲得的。醫(yī)院其實已經(jīng)準(zhǔn)市場化，但畢竟還屬于公有醫(yī)院，確實需要公開收支情況。但是否在市級政府的財政框架下公開，可能還需要考慮�？梢酝ㄟ^另一個框架公開，比如國有企事業(yè)單位的財務(wù)狀況。我們的報告中提出國有資本的經(jīng)營情況是要報給人大，也提出國有企業(yè)的收支情況透明，但這是兩個不同概念。國有資本經(jīng)營是資本經(jīng)營，資本可能注入到不同地方。收益虧損情況怎樣，這是大的全局性東西，應(yīng)該報告。而國有企業(yè)本身，其收入和支出情況，現(xiàn)金流通，負(fù)債情況，這是企業(yè)層面的事情，所以應(yīng)該在企業(yè)層面公開財務(wù)。地方主要事業(yè)單位，比如市級醫(yī)院，重點學(xué)校，也可以通過企業(yè)的形式，以公開收支情況的方式來進(jìn)行公開。
南都：那么這里就有一個問題了，約束這些部門的應(yīng)該是由市級人大，政府，還是具體管理部門？
俞喬：國有企業(yè)單位是本地國資委管理，但管理還有不足之處，這里值得借鑒的就是上市公司制度。其實是公開財務(wù)報表，收益表，對醫(yī)院學(xué)校這類，也可參照相同方式，公開財務(wù)報表、損益表，現(xiàn)金流表�？梢酝ㄟ^主管部門進(jìn)行審核審查，各地也有審計單位進(jìn)行審計，審計之后每年可以向社會公布一次，這完全能做到。但不需要在整個政府財政評價里反映出來。當(dāng)然很重要的國有企業(yè)需要公布，比如茅臺、五糧液這樣地方支柱性的企業(yè)。這對政府、對民眾都是好事。讓大家清楚知道國企收益狀況怎么樣，對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)也是個保護(hù)。
城市債務(wù)太不透明
南都：從整個報告，似乎總體而言廣東各市財政公開程度較好，這是否說明廣東公共財政建設(shè)走在前面？
俞喬：我們可以一項一項地看。廣東的城市主要是前兩部分得分比較高。一般財政預(yù)決算情況，廣州排第二位。一般財政決算和政府基金收入透明度，珠海第一。再看政府機(jī)構(gòu)和黨政系統(tǒng)的財政透明度，佛山第二位，廣州第三位。成績也比較好。我們的報告中第一部分是列入預(yù)算的機(jī)構(gòu)的財政透明度比較，不僅是政府，也有黨的系統(tǒng)，人大、政協(xié)、民主黨派、公共事業(yè)單位，廣東各市都是領(lǐng)先的。但財政專戶和政府債務(wù)，國有資本經(jīng)營和國有企業(yè)收支情況，這兩部分的財政透明，廣東各城市做得并不好。
南都：財政專戶和政府債務(wù)，全國城市的透明度都很差。特別是政府債務(wù)問題很大，是否政府本身缺乏統(tǒng)一的管理，同時人大對政府借債沒有約束力？
俞喬：這里有兩個層面，一是政府對于地方政府債務(wù)到底摸不摸底，能不能有效管理。第二人大在地方發(fā)債起到什么作用。第一層面，市級政府對自己發(fā)債的情況還是基本有數(shù)的。地方政府發(fā)債的渠道也就這樣幾個。一是通過正當(dāng)方式，中央為地方政府代發(fā)，對債務(wù)總量進(jìn)行控制，這個數(shù)字是很清楚的。二是政企合作，政府和金融機(jī)構(gòu)合作。地方政府，特別是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的，和開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)合作，由他們提供信貸額度，開展建設(shè)性項目，比如高速公路、城市快軌、包括舊城改造，這些地方政府也是有數(shù)的。還有一種情況，效益較好的國企，他們作為法人，可以負(fù)債，之后或者可以發(fā)債�；蛘咂渌钠髽I(yè)共同再組建一個公司來進(jìn)行投資、市政建設(shè)。那么到底發(fā)了多少債，怎么用的，政府還是心中有數(shù)的當(dāng)前市級政府處在大發(fā)展階段，特別是2008年全球性金融危機(jī)之后，中國為刺激內(nèi)需，推出了四萬億刺激方案，大量為基礎(chǔ)設(shè)施投資，主要靠地方政府推動。所以地方政府都想借這個機(jī)會，推動城市的整體設(shè)施的改進(jìn)。融資的主要方式就是負(fù)債。而且這里還有一個競爭關(guān)系，如果你不負(fù)債，就相當(dāng)于比其他地方政府走慢了一步。總的資金盤子就這么多，誰獲得更多資金，誰的基礎(chǔ)設(shè)施就搞得更好。從經(jīng)濟(jì)關(guān)系來看我們目前的國家體系，省市縣政府不是獨立的法人級政府。也就是說在最后的負(fù)債償還義務(wù)上，上級政府要對下級政府債務(wù)負(fù)責(zé)任，最后可以追溯到中央政府�，F(xiàn)在我們地方政府都明白，中央不能讓自己破產(chǎn)。這就有了負(fù)向激勵，多負(fù)債，多發(fā)展，最后由上級政府進(jìn)行買單。我們的各級人大到目前為止，基本上還不是預(yù)算人大，所以在政府負(fù)債上也起不了什么作用。
南都：報告中各城市財政債務(wù)情況公布，反而是中西部的遵義和鄂爾多斯，完全公布了債務(wù)。而且前十名基本是內(nèi)陸城市，這挺出乎人的意料的，這里有什么內(nèi)在原因？
俞喬：遵義能公布城市債務(wù)，這和他們的市委市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)同志有關(guān)系。他們對這個問題想得比較清楚，覺得這是應(yīng)該進(jìn)行公布。我覺得公布與否不是因為負(fù)債多少，關(guān)鍵是有沒有這個認(rèn)識。中西部城市負(fù)債的絕對量應(yīng)該是比沿海發(fā)達(dá)地區(qū)低。但如果看比例相對量，東部地區(qū)和中西部地區(qū)差距不大。所以未必是因為債務(wù)量高低導(dǎo)致了債務(wù)透明度的差異。這其實取決于當(dāng)?shù)卣闹饕賳T對這個問題的認(rèn)識。中央政府對此應(yīng)該加以肯定。因為目前政府負(fù)債總量計算是個難題，學(xué)者、機(jī)構(gòu)都只能進(jìn)行匡算。這對債務(wù)的防控、系統(tǒng)性風(fēng)險的管控都是不利的。
盡快建立資產(chǎn)負(fù)債表
南都：那么如果能整個全口徑統(tǒng)計地方債務(wù)，地方政府是否有能力建立資產(chǎn)負(fù)債表，這方面法律上有沒有困難？
俞喬：首先技術(shù)上是沒有問題的，可以把全口徑的收入跟支出都給放在一起。我想地方財政局，愿意做這個工作。但現(xiàn)在地方各單位有自己的小集團(tuán)，和市政府之間關(guān)系，和市財政的關(guān)系，也是博弈關(guān)系。他們希望手里有些資金比較好支配，所以還要有個逐步清理的過程。當(dāng)然如果一個市主要領(lǐng)導(dǎo)下了決心，統(tǒng)計起來，也是可以的。主要就是要求預(yù)算外資金有限地逐步向?qū)艨繑n。法律上需要一個中央層面立法的依據(jù)，預(yù)算法目前并沒有全口徑做規(guī)定。這與漸進(jìn)式改革的路徑有關(guān)，最后一定要留些口子，提供一種激勵。對地方政府最重要的激勵就是晉級，但這是對極少數(shù)人而言的。對政府這個經(jīng)濟(jì)單位而言，收入和開支都是越多越好，這是最普遍的激勵。
南都：從開銷角度來看，市級財政規(guī)模是不是過大了，報告中列舉的支出單位如此之多，這兩年的調(diào)查比較，政府規(guī)模是否還在擴(kuò)大？
俞喬：這也是一個問題，財政的供養(yǎng)規(guī)模太大，納入預(yù)算的機(jī)構(gòu)和部門涵蓋范圍太廣，現(xiàn)在體制下甚至把社團(tuán)也拉進(jìn)來，還有民主黨派拉進(jìn)來。政府必須是有限的。政府無限擴(kuò)大就意味著剝奪民眾和社會。從財政透明度比較來看，政府規(guī)模是否在擴(kuò)大，現(xiàn)在還看不出來。中國的問題不僅在于政府稅收在國民生產(chǎn)總值的占比，而在于政府支配資源過多，不僅僅是收稅權(quán)，也包括特許權(quán)，資源占有權(quán)，最重要自然資源，土地等。
南都：中央政府是否應(yīng)該有法律對財政透明公開做一些規(guī)范，或者以身作則，首先做個標(biāo)準(zhǔn)出來，讓各級政府學(xué)習(xí)？
俞喬：理論上是這樣，財政透明方式應(yīng)有統(tǒng)一操作規(guī)范。但實際上比較困難。我國處于轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)之中，方方面面都在轉(zhuǎn)型。這個過程中必去留出空間，提供一種激勵和試錯的空間。若果規(guī)定得非常死，就沒有激勵和試錯。所以我們的想法是，通過實證研究，把目前所有的財政透明樣本收集在一起，篩選出做得好的地方的案例，拿出來做示范。不可能每一家在所有方面做得好，但一定有某幾家在某一方面做得很好。大家都向做得好看齊，財政公開就向前推進(jìn)了一步。
核心問題是政府和社會的關(guān)系
南都：通過這樣一個財政透明報告排名，相對而言財政問題明晰多了，那么一般民眾怎么參與推動公共財政透明，如何看明白財政報告？
俞喬：政府賬目普通百姓看不懂沒關(guān)系，大批專業(yè)人士能看懂。但有個基本前提，賬目必須是完整、準(zhǔn)確的。只要完全公開，能人在民間，都能看懂。所以資本市場，特別股票市場，對推動社會進(jìn)步、公共治理有很重要的示范作用。我不擔(dān)心老百姓看不懂。我們的人大，特別是地方人大建設(shè)大大滯后。財政預(yù)算問題上，人大應(yīng)該扮演更重要的角色，長期而言人大應(yīng)該是預(yù)算人大，財經(jīng)人大。如果人大要成為預(yù)算人大，人大的工作還要大大加強(qiáng)，可以組織專業(yè)工作隊伍。人大代表關(guān)心的，民眾反映強(qiáng)烈的問題，技術(shù)上可以有專業(yè)的會計師事務(wù)所進(jìn)行分析講解，提出報告。
南都：全國289地級以上城市政府，我們目前可以對其財政透明做評估排名。那么下面的縣級政府，是否能進(jìn)行這樣的排名？
俞喬：縣這一級現(xiàn)在很復(fù)雜，縣承擔(dān)的工作量很大，很多資金到縣以后，特別到中西部地區(qū)，都是放在一起使用，這是中國財政體制的一些問題�？h這個層級太靠下，在財政規(guī)范方面的做法難度更大。中西部地區(qū)，很多沒有獨立稅源，或者枯竭，最后自己只能獲得什么資金，就首先解救燃眉之急。相對而言市一級比較容易做，他們做好了，中國下一步才能把和市縣的財政關(guān)系理得更清晰。特別是一些基本公共服務(wù)，能夠通過更上一級的政府進(jìn)行支付，對于下級政府財政公開就創(chuàng)造了條件，否則條件確實不具備。
南都：財政部長樓繼偉曾專門論述過中國財政問題核心是解決政府間的財政問題，在你看來，目前從基層政府而言，市級政府和上級政府間財政關(guān)系是需要哪些調(diào)整？
俞喬：我以為中國的財政問題，不僅是政府間財政問題，而是財政和社會之間的關(guān)系。公共產(chǎn)品的提供，都由一線政府提供。一線政府財源不足，要靠上級政府轉(zhuǎn)移支付，這就會有代理人問題。理性的經(jīng)濟(jì)人，就有自肥、設(shè)租和尋租的傾向。主管部門一些具體辦事的人掌管大筆資金，下?lián)艿倪^程中就有設(shè)租和尋租的可能。專項資金下?lián)苤螅瑢？顚Ｓ�，這是怕下級政府代理人問題。但這一問題被上級政府代理人問題所取代，出現(xiàn)多層代理人問題。如果希望避免下級政府代理人，交給社會監(jiān)督，就可以比較好地解決。其實我們講現(xiàn)在的善治，全世界都有很好的示范，僅局限在政府間的關(guān)系上是轉(zhuǎn)不出來這個圈的。當(dāng)然現(xiàn)在討論更多的是財權(quán)和事權(quán)的匹配，不匹配就有問題。但匹配了也不一定就沒問題，內(nèi)部代理人問題可能更嚴(yán)重，所以事權(quán)和財權(quán)匹配是一個問題，但不是所有問題。核心問題應(yīng)該是政府和社會的關(guān)系問題。
南都評論記者 李靖云 實習(xí)生 石慧
編輯：李靜
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