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深圳慈善立法年內(nèi)無望出臺 王振耀：8年頭發(fā)都等白了
2013-10-21 09:35 來源：京華時報我要評論
9月22日，借助中國慈展會聚集的業(yè)界資源，深圳市民政局牽頭組織《深圳經(jīng)濟特區(qū)慈善事業(yè)促進條例（送審稿）》（以下簡稱送審稿）立法座談會。
此次深圳送審稿大量融入現(xiàn)代慈善因素，被業(yè)內(nèi)專家譽為最有魄力改革的立法。但在缺乏國家上位法的情況下，諸多突破面臨合法性問題，或遭遇“難產(chǎn)”困局。
慈善立法今年無望出臺
國家層面立法缺失直接影響到地方立法，王振耀認為，地方政府結(jié)合實際的探索無法納入國家的宏觀法律框架。
9月22日，因臺風(fēng)“天兔”，深圳不少活動取消。
不過在深圳市會展中心玫瑰廳，一場關(guān)于《深圳經(jīng)濟特區(qū)慈善事業(yè)促進條例（送審稿）》的立法座談會正火熱進行，公益界諸多資深人士共同探討這部被譽為目前慈善領(lǐng)域力度最大的一次地方立法。
早在1997年深圳市人大常委會就通過《深圳經(jīng)濟特區(qū)捐贈公益事業(yè)管理條例》，開全國慈善立法先河。
在深圳市民政局副局長侯伊莎看來，15年后的深圳，在社會結(jié)構(gòu)、慈善政策、慈善環(huán)境多方面都發(fā)生了巨大變化，上述條例已滯后于慈善事業(yè)的發(fā)展。
因此，有了這個多達113條的條例送審稿。
“我希望深圳推動慈善立法能快點，再快點”，中國公益研究院院長王振耀在參加立法討論會時表示。
和深圳一樣，進行慈善立法的地方已經(jīng)不少。
2010年1月21日，《江蘇省慈善事業(yè)促進條例》通過，成為中國第一部全面的地方性慈善法規(guī)。
同年12月，《湖南省募捐條例》通過，對募捐行為前后的信息公示作出規(guī)定。
近日，北京市民政局稱，北京市首個地方性慈善規(guī)章——《北京市慈善事業(yè)促進辦法》將在年內(nèi)發(fā)布實施。
和地方積極探索不同，國家慈善法的立法多年來卻沒有明顯進展。
民政部政策法規(guī)司副司長李健介紹，民政部早在2005年7月就向全國人大常委會提出了立法建議，2006年列入國務(wù)院立法計劃，2008年列入第十一屆全國人大常委會的五年立法規(guī)劃。
“從2006年民政部成立工作組到現(xiàn)在，已經(jīng)過去差不多8年時間。”李健說，“2009年我們完成了慈善事業(yè)法草案的起草工作，正式上報國務(wù)院。這4年民政部也一直在為推動立法進程做努力�！�
“8年了，頭發(fā)都等白了，但慈善立法仍然停滯不前�！蓖跽褚袊@。
國家層面立法缺失直接影響到地方立法，王振耀認為，地方政府結(jié)合實際的探索無法納入國家的宏觀法律框架。
“沒有慈善立法，一年至少阻礙了上千億元的捐贈，阻礙了上千萬人就業(yè)和上億人次的志愿者服務(wù)”。王振耀稱，因為沒有立法，整個社會向善的道路障礙重重。
一位知情者透露，今年“慈善法”仍無望提交全國人大常委會審議。
慈善信托激活睡眠條款
此次“送審稿”明確把投資經(jīng)營收入作為慈善組織的收入來源之一，保值增值手段也擴展到儲蓄、投資實體、購買債券、股票、基金或公益信托等多種方式。
相較于其他已經(jīng)出臺或即將出臺地方性慈善立法的城市，深圳被業(yè)內(nèi)專家評為最具改革魄力的城市。
中國公益研究院研究部主任章高榮表示，送審稿對慈善組織界定、募捐管理、稅收優(yōu)惠諸多領(lǐng)域的突破和創(chuàng)新，已經(jīng)構(gòu)成了支撐中國現(xiàn)代慈善體系全面發(fā)展的各項要素。
對于公眾不熟悉的慈善信托，在送審稿中有專章規(guī)定。
侯伊莎對此解釋，慈善組織的財產(chǎn)多元化和財產(chǎn)保值增值是其可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，但是現(xiàn)行政策對慈善組織的財產(chǎn)管理限制頗多。
此次“送審稿”明確把投資經(jīng)營收入作為慈善組織的收入來源之一，保值增值手段也擴展到儲蓄、投資實體、購買債券、股票、基金或公益信托等多種方式。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長鄧國勝表示，慈善信托是公眾從事慈善事業(yè)的重要形式，具有設(shè)立便捷、管理和運行成本低，財產(chǎn)具有隔離性，有利于公益資產(chǎn)保值增值等優(yōu)點。
事實上，中國的《信托法》對公益信托也早有涉及。
《信托法》第六十二條中規(guī)定公益信托的設(shè)立和確定其受托人，應(yīng)當經(jīng)有關(guān)公益事業(yè)的管理機構(gòu)（以下簡稱公益事業(yè)管理機構(gòu)）批準。
但鄧國勝直言其中指定的相關(guān)主管單位指代不明，一直也沒有具體細則出臺，導(dǎo)致真正意義上公益信托未能設(shè)立，并且不為大眾所熟悉，使得公眾從事慈善的渠道有限。
北京師范大學(xué)法學(xué)院教授劉培峰表示，民政部曾對此問題進行內(nèi)部討論，并表明該部門并非上述管理機構(gòu)，“大家也都搞不清楚主管單位該找誰了”。
業(yè)內(nèi)甚至評價此條款為死亡條款。劉培峰表示，此次條例送審稿實際激活了國家《信托法》相關(guān)“死亡”條款。
條例送審稿明確了慈善信托的主管部門是民政部門，另外也鼓勵設(shè)立慈善信托，對公眾參與慈善事業(yè)具有重要意義。
免稅政策提速公益發(fā)展
“送審稿”還規(guī)定公益性捐贈數(shù)額超出當年稅前扣除比例的，可以順延到下一年度結(jié)轉(zhuǎn)予以扣除，該規(guī)定實質(zhì)上提高了捐贈方所能申報的最大稅前扣除額度，使得實際稅前扣除比率最高達60%。
除將公益信托的具體實施細則寫入條例送審稿中，此次條例送審稿給予了慈善組織大幅的稅收優(yōu)惠。
侯伊莎表示，深圳當前在稅收優(yōu)惠政策方面面臨問題，目前散見于各類公益組織減免稅的條款比較多，但落實難，因為地方稅務(wù)部門在執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)中強調(diào)的是上面怎么說，下面怎么做，好多稅收優(yōu)惠政策難以落實。
章高榮介紹，此次送審稿一方面使公益組織有望獲得多項稅收減免，不僅包括接受捐贈的收入、存款利息收入、經(jīng)營性活動的企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅等，還包括慈善組織自有自用土地和房產(chǎn)土地稅、房產(chǎn)稅。
此外，送審稿對捐贈方的稅收減免也進一步放寬，規(guī)定公益性捐贈數(shù)額超出當年稅前扣除比例的，可以順延到下一年度結(jié)轉(zhuǎn)予以扣除，結(jié)轉(zhuǎn)期限不超過3個納稅年度均為有效。
章高榮表示，這條規(guī)定實質(zhì)上提高了捐贈方所能申報的最大稅前扣除額度，使得實際稅前扣除比率最高可以達到60%，超過目前美國的稅收扣除比率，將極大地提升企業(yè)家等群體的捐款積極性，為深圳的慈善事業(yè)帶來更加充足的資金支持。
但這些可能與現(xiàn)行國家稅收制度沖突的規(guī)定，面臨合法性難題。
“是否能突破，這取決于各方面的協(xié)調(diào)”，侯伊莎說。
對于如此大的突破，參與送審稿起草及修改的深圳大學(xué)法學(xué)院教授徐道穩(wěn)表示，免稅優(yōu)惠政策占送審稿的很大比重，是否能在此方面有所突破，也意味著未來慈善事業(yè)發(fā)展速度的快慢。
他認為稅收激勵，一方面旨在鼓勵企業(yè)捐贈，另一方面也在鼓勵慈善組織發(fā)展壯大。
相對于深圳的大膽嘗試，于近日在網(wǎng)上發(fā)布的《云南省慈善事業(yè)促進條例》（草案）征求意見稿（以下簡稱草案）中，也對免稅優(yōu)惠政策做了嘗試。
草案規(guī)定企業(yè)通過取得公益性捐贈稅前扣除資格的慈善組織，用于《中華人民共和國公益慈善事業(yè)捐贈法》規(guī)定的公益慈善事業(yè)的捐贈支出，不超過國家或者省規(guī)定的年度利潤總額比例的部分，準予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除；超過國家或者省規(guī)定的年度利潤總額比例的部分所繳納的企業(yè)所得稅地方分享部分，由財政全額獎勵企業(yè)。
章高榮對此表示，在企業(yè)捐資結(jié)轉(zhuǎn)方面，云南的草案更有操作性，云南不是直接結(jié)轉(zhuǎn)，而是把超額的所得稅歸于地方部分進行了返還，這一條與現(xiàn)有法律不沖突，因此更具有可行性。
地方立法倒逼國家政策出臺
在國家慈善法長期缺失的情況下，地方慈善法規(guī)實際上很難取得系統(tǒng)性突破，即使強制突破后也會與現(xiàn)有體系沖突，出現(xiàn)執(zhí)行成本高、可行性差等問題。
無論是深圳慈善立法的大膽嘗試，抑或是云南慈善立法的創(chuàng)新，各地均輪番出臺促進慈善事業(yè)的相關(guān)法規(guī)，為各地慈善事業(yè)的發(fā)展保駕護航，同時也希望以此推動國家慈善法盡快出臺。
王振耀對此表示，許多人往往將立法工作圣潔化，認為一定要立一部沒有缺陷的法律。其實，缺乏法律本身就是一個極大缺陷，而長期使用眾所周知的不良法規(guī)則是更大的缺陷。
徐道穩(wěn)表示，雖然在國家層面未出臺相關(guān)慈善法規(guī)的情況下，各地有所創(chuàng)新，但地方層面也有不能突破的瓶頸。
章高榮表示，地方慈善立法的核心問題在于國家慈善立法不能跟進，使得地方立法在稅收優(yōu)惠、慈善組織登記等方面存在體制性障礙。
徐道穩(wěn)透露，送審稿被深圳市政府納入立法計劃的二類項目，所謂二類項目就是還在起草調(diào)研階段。
“現(xiàn)在設(shè)立的一些促進慈善事業(yè)發(fā)展的條款可能就與現(xiàn)行的國家法律法規(guī)相抵觸”，徐道穩(wěn)說，現(xiàn)在缺乏國家慈善相關(guān)法規(guī)作為上位法的依據(jù)，因此很多創(chuàng)新規(guī)定仍需重新斟酌。
章高榮表示，在國家慈善法長期缺失的情況下，地方慈善法規(guī)很難取得系統(tǒng)性突破，即使強制突破后也會與現(xiàn)有體系沖突，出現(xiàn)執(zhí)行成本高、可行性差等問題。
“各地先行先試，也希望以此推動國家盡快出臺慈善法”，章高榮說。
國家慈善法何時出臺？沒有人能給出具體答案。
編輯：王天怡
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